Lima, mayo de 2012 Por: Jos Saldaa Cuba

1. Consideraciones generales El transfuguismo poltico tiene consecuencias negativas en el sistema democrtico, como el falseamiento de la representacin poltica, el debilitamiento del sistema de partidos, el perjuicio a la gobernabilidad y el favorecimiento de la corrupcin1. Es positiva la voluntad poltica de controlar y/o disminuir estas incidencias y por ello es preciso conocer este fenmeno adecuadamente. Para Delgado Guembes, en opinin que compartimos, el transfuguismo es un sntoma de un fenmeno mucho mayor que engloba varias causas sistmicas como la reduccin del rol del estado, la unipolaridad de una ideologa econmica, del advenimiento de la sociedad de la informacin, de la organizacin de los partidos segn reglas de marketing y de la personalizacin del sistema electoral2. Comprender que el transfuguismo es consecuencia de un contexto mayor, nos lleva a reconocer que cualquier regulacin legal ser insuficiente para solucionar el problema por completo. A partir de ello, consideramos que deben plantearse alternativas legales que tengan como objetivo desincentivar esta conducta sin que ello suponga necesariamente una excesiva drasticidad. En el derecho comparado en Latinoamrica encontramos una legislacin con cierto recelo a sancionar con la prdida del cargo al transfuguismo (solo Bolivia y Brasil), salvo los casos en que median prebendas de tipo econmico. Si bien es cierto que han existido varias propuestas de ley en ese sentido, tambin lo es que ninguna ha prosperado, y por lo general, han quedado limitadas a regulaciones internas de las bancadas parlamentarias3. A continuacin vamos a desarrollar los tres aspectos jurdicos, a nuestro juicio, ms relevantes: en primer lugar, la definicin de transfuguismo; en segundo lugar, su configuracin como infraccin constitucional; y por ltimo, la prohibicin de integrar nueva bancada para aquellos congresistas que se separan del grupo parlamentario por el que fueron elegidos.

DE ESTEBAN, Jorge. El fenmeno espaol del transfuguismo poltico y la jurisprudencia constitucional, en: Revista de Estudios Polticos (Nueva poca), N 70. Madrid: 1990, pp. 13-15. 2 DELGADO GUEMBES, Csar. Fragilidad partidaria y racionalidad del transfuguismo en Latinoamrica, en: Transfuguismo poltico: Escenarios y respuestas. Pamplona: Civitas, 2009, pp. 185-188. 3 dem, p. 222.

2. Definicin de transfuguismo.En la propuesta legal en discusin se presenta como modificacin al Reglamento del Congreso de la Repblica la siguiente definicin de transfuguismo: Artculo 89-B.- Transfuguismo Se considera trnsfuga al representante electo sin proclamar, proclamado o incorporado al Congreso que, contraviniendo el mandato representativo, abandona o renuncia al Grupo Parlamentario u organizacin poltica por la que fue elegido, mediante alguna de las siguientes acciones: 1. Favorecer intereses polticos opuestos o manifiestamente distintos a los que ofreci la organizacin poltica por la que fue elegido. 2. Crear con su voto o su ausencia injustificada, una mayora opuesta a su grupo parlamentario. 3. Favorecer u obtener una ventaja poltica dentro del Congreso ()

En cuanto a la definicin, resulta importante diferenciar entre el transfuguismo en sentido amplio y en sentido estricto. El transfuguismo en sentido amplio es el abandono o renuncia a la bancada parlamentaria sin tomar en cuenta las razones que motivan dicho comportamiento; el transfuguismo en sentido estricto, en cambio, diferencia entre motivos legtimos e ilegtimos, donde slo en el ltimo caso se configura el supuesto. La frmula legal propuesta en el Pre dictamen omite esta diferenciacin, haciendo que el parlamentario que con motivos legtimos se aparte de su bancada sea objeto de sancin. Estos motivos legtimos pueden ser: el cambio de orientacin ideolgica del partido poltico, el excesivo inmovilismo ideolgico, la desaparicin o crisis grave del partido u organizacin, entre otros4. No puede presumirse la deslealtad en el cambio de bancada parlamentaria, por el contrario, sta debe demostrarse en cada caso. A nuestro modo de ver, el mandato representativo permite que los parlamentarios se aparten de una bancada parlamentaria siempre que cuenten con alguna justificacin legtima, por tanto, no diferenciar entre los tipos de motivacin significara una vulneracin a la proscripcin de mandato imperativo de los congresistas establecida en la Constitucin. Del mismo modo, desde el mbito subjetivo, podra representar una violacin a su derecho fundamental a la libertad ideolgica.

LEN VSQUEZ, Jorge. Transfuguismo y mandato parlamentario, en: Derecho & Sociedad, Ao XIX, N 31, 2008, pp. 113-114. Asimismo, TOMS MALLN, Beatriz. Transfuguismo parlamentario y democracia de partidos. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 2002.

Una segunda observacin que debemos hacer es sobre ante quin o ante qu renuncia el parlamentario, si ante la bancada parlamentaria o ante la organizacin poltica. Son dos casos distintos, y una definicin legal de transfuguismo debe tomarlo en cuenta, sobre todo si est contemplada en el Reglamento del Congreso como es este caso. Si de lo que se trata es de regular el transfuguismo en el mbito parlamentario, la renuncia o abandono se realiza frente a la bancada parlamentaria, y es en esta relacin que debe juzgarse la configuracin del supuesto legal. El abandono de agrupacin poltica no causa necesariamente efectos en la correlacin de fuerzas en el Parlamento pues es un hecho ajeno a l, su regulacin es un asunto entre sta y el afiliado que debera ser determinado en primera instancia por el estatuto de la organizacin y luego por la ley especfica en la materia.

3. El transfuguismo como infraccin constitucional La propuesta del Pre dictamen seala:

Artculo 89-B.- Transfuguismo () El transfuguismo constituye Infraccin a la Constitucin. La determinacin y sancin de la infraccin constitucional se realiza conforme al procedimiento de acusacin constitucional, previsto en el presente Reglamento. Tiene legitimidad para formular la denuncia constitucional el grupo parlamentario por que fue elegido. ().

Aun adoptando la definicin restringida de transfuguismo es discutible que sta configure una infraccin constitucional, es decir una falta de carcter poltico que consiste en la contravencin a la Constitucin. Segn el Pre dictamen (considerando 7.1.), el trnsfuga poltico vulnerara con su comportamiento los artculos 45 y 176 de la Constitucin referidos al principio de soberana que reside la voluntad popular, y por lo tanto, sera susceptible de una sancin que podra ir desde la suspensin en el cargo hasta la inhabilitacin de ejercer cualquier cargo pblico por un periodo de 10 aos. Como toda potestad sancionatoria del Estado se encuentra limitada por la Constitucin en resguardo de los derechos fundamentales de las personas, por tanto, requiere ser aplicada siguiendo el principio de razonabilidad y respetando las garantas del debido proceso. No seguir cuidadosamente estas indicaciones podra ocasionar una arbitrariedad de la que ya hemos sido testigos en el Per pues en 1997 se produjo la destitucin de tres magistrados del Tribunal Constitucional por parte del Congreso, la misma que aos despus ameritara un pronunciamiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos calificndola como una medida desproporcionada.

En la actualidad no se han tipificado los supuestos que configuran infraccin constitucional para los congresistas ni para otras autoridades elegidas por elecciones directas o indirectas. Es decir, no se han hecho explcitas las causales de una infraccin constitucional para los distintos funcionarios sujetos a juicio poltico, esta situacin representa una amenaza al principio de legalidad. Tampoco se han graduado las sanciones dependiendo de la gravedad de la falta poltica (en este sentido, por ejemplo, Csar Landa ha propuesto una gradacin de grave, medio y leve, con sus respectivas sanciones5), estn todava sujetas al criterio abierto del juzgador, en este caso el Congreso. Nos encontramos, pues, en una situacin de incertidumbre legal sobre la infraccin constitucional y el juicio poltico que podra abrir paso a abusos de poder. No parece oportuno establecer el transfuguismo como infraccin constitucional sin antes cubrir este vaco legal. Del mismo modo, creemos que existen otras alternativas que permiten sancionar razonablemente este comportamiento y que pueden cumplir el objetivo de desincentivarlo. Por otro lado, respecto de la legitimidad activa, no resulta justificable que solo la bancada parlamentaria a la que pertenece el infractor sea capaz de interponer la denuncia constitucional pues tratndose de una contravencin a la Constitucin es el Congreso en su conjunto que, respetando sus procedimientos y reglas, est legitimado para interponer dicha accin.

4. La prohibicin de integrar nueva bancada En el citado Pre dictamen se propone tambin la siguiente modificacin al Reglamento del Congreso:

Los Grupos Parlamentarios. Definicin, Constitucin y Registro Artculo 37.- Los Grupos Parlamentarios son conjuntos de Congresistas que comparten ideas o intereses comunes o afines y se conforman de acuerdo a las siguientes reglas: () 3. En ningn caso pueden constituir Grupo Parlamentario separado los Congresistas que pertenezcan a un mismo partido. En caso un Congresista deje de pertenecer aun Grupo Parlamentario, pasa a integrar el Grupo Parlamentario Mixto y est impedido de pertenecer a cualquier otro Grupo parlamentario hasta la conclusin del periodo parlamentario para el que fue elegido. El Grupo Parlamentario comunica a la oficiala Mayor la fecha a partir de la cual el Congresista ha dejado de pertenecer a ste (...).

LANDA ARROYO, Csar. Antejuicio poltico, en: Dilogo con la Jurisprudencia. Tomo 54, Gaceta Jurdica, Lima: 2004.

Por medio de esta modificacin, aquellos congresistas que abandonen su bancada parlamentaria, no importa por qu razones, pasaran a integrar el Grupo Parlamentario Mixto y estaran prohibidos de pertenecer a una nueva bancada. El Grupo Parlamentario Mixto es creado para resguardar los derechos de los parlamentarios integrantes (principalmente su iniciativa legislativa), pero estos derechos se ejercen de manera restringida ya que los parlamentos en democracias institucionalizadas se organizan en torno a grupos parlamentarios6. Existe, pues, una clara voluntad por proteger a las bancadas parlamentarias y a la correlacin de fuerzas establecida en las elecciones, llegndose incluso a aislar en el Grupo Especial a aquellos parlamentarios que renuncian con motivos legtimos. Una proteccin tan drstica parece tener como contexto un sistema de partidos consolidado que participa de unas elecciones donde la ideologa ocupa un lugar central, y no, como muestra la realidad, un sistema frgil de partidos, en el que predomina el personalismo y donde los ciudadanos no se sienten identificados con los programas partidarios. Al no tomar en cuenta esta dinmica, creemos que la medida propuesta puede tener ms bien el efecto contrario al fortalecimiento de partidos y el respeto por la voluntad popular. Puede constituirse en una camisa de fuerza que obligue a canalizar las tensiones por otras vas. No se puede conseguir solo con leyes un buen sistema de partidos. Adems, es posible que el parlamentario renunciante con motivos legtimos se vea restringido permanentemente en sus derechos funcionales sin haber cometido falta alguna, lo que consideramos desproporcionado.

5. Recomendaciones a. La regulacin legal del fenmeno es insuficiente para enfrentar el problema en su conjunto, y es partir de ese reconocimiento, que deben plantearse alternativas para desincentivar este comportamiento, sin que ello suponga necesariamente una drasticidad excesiva. Es necesario diferenciar en la definicin de transfuguismo el abandono o renuncia de la bancada con motivos legtimos de aquellos casos ilegtimos. Antes de tipificar como infraccin constitucional el acto de transfuguismo es preciso regular adecuadamente esta sancin de manera que se resguarde el principio de tipicidad y la razonabilidad de la potestad sancionatoria del estado. No deben restringirse los derechos funcionales del parlamentario que abandona su bancada con motivos legtimos al obligarlo a integrar el Grupo Mixto.

b. c.

d.

CAMPOS, Milagros. Los Grupos Parlamentarios, en: Derecho & Sociedad, Ao XIX, N 31, 2008, pp. 103.