Tbata Christie Freitas Moreira; Ana Carolina de Oliveira; Joyce Gesulo Gonalves; Carla Gomes Franco; Rejane de Oliveira

Nazrio; Mariana Eugnio Almeida | 95 N A U

Novos Territrios

A reforma gerencial e o processo de descentralizao da poltica habitacional no Brasil

PUBLIC MANAGEMENT REFORM AND DECENTRALIZATION OF HOUSING POLICY IN BRAZIL Tbata Christie Freitas Moreira1 ; Ana Carolina de Oliveira2 ; Joyce Gesulo Gonalves3 ; Carla Gomes Franco4 ; Rejane de Oliveira Nazrio5 ; Mariana Eugnio Almeida6
RESUMO O objetivo deste trabalho remontar a histria de constituio da Poltica Habitacional no Brasil a fim de analisar seu processo de descentralizao. A demora, por parte do Estado em perceber a habitao com uma questo pblica e a execuo de uma poltica clientelista e centralizada, deixaram resultados expressivos no desenho e execuo das polticas habitacionais no Brasil. Assim, sob os argumentos apresentados neste trabalho, considera-se que para que a descentralizao da poltica habitacional seja atrativa aos governos subnacionais faz-se necessria a atuao do poder central. A Unio deve promover estratgias de induo que minimizem as dificuldades administrativas e fiscais dos governos locais e formular polticas ativas e continuadas de capacitao municipal para a transferncia formal de gesto para os municpios. Ressalta-se, ainda, a importncia em se garantir controle social, de modo a evitar a realizao de aes que visam atender a interesses particulares. Dessa forma, buscase combater os efeitos perversos que o processo de descentralizao pode causar. Palavras-chave: Poltica Habitacional, Reforma Gerencial, Descentralizao. ABSTRACT The objective of this paper is trace the history of the constitution of Housing Policy in Brazil to analyze its process of decentralization. The delay, on the part of the State to realize the housing as a public issue and implementation of a centralized political patronage, left impressive results in the design and implementation of housing policies in Brazil. Thus, under the arguments presented in this paper, it is considered that for the decentralization of housing policy is attractive to subnational governments is necessary the action of the central power. The Union should promote induction strategies that minimize the administrative and fiscal difficulties of local governments to formulate policies and active and ongoing training for municipal formal transfer of management to the municipalities. It is emphasized also the importance of ensuring social control, to avoid carrying out actions that are intended to respond to special interests. Thus, it seeks to combat the pernicious effects that the decentralization process may cause. Key Words: Housing Policy, Managerial Reform, Decentralization.

1 Mestranda em Administrao Publica - Fundao Joo Pinheiro. Bolsista de Iniciao Cientfica, Pesquisadora, Monitora das Disciplinas Teoria Poltica e Sociologia no curso de graduao da Escola de Governo Paulo Neves de Carvalho. E-mail: tabatafmoreira@gmail.com. 2 Mestranda em Administrao Pblica Fundao Joo Pinheiro. E-mail: anacarollinda10@hotmail.com. 3 Mestranda em Sociologia - Universidade Federal de Minas Gerais. E-mail: joyce.joygg@gmail.com. 4 Pesquisadora do Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional/FACE/UFMG. E-mail: carlagomesfranco@gmail.com. 5 Mestranda em Ciencias Sociais - Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais. E-mail: rejaneon@yahoo.com.br. 6 Mestranda em Administrao Pblica Fundao Joo Pinheiro. E-mail: mariana.almeida88@gmail.com. ________________________________________________________________________________________ Revista NAU Social - V.3, N.4, p. 95-109, Maio/Out 2012

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1. INTRODUO A poltica habitacional no Brasil tem sido utilizada por diferentes tericos das polticas pblicas para exemplificar o insucesso das tentativas de descentralizao, firmadas pela Constituinte de 88. Ressalta-se, entretanto, que no h consenso sobre essa matria entre os estudiosos do tema, mas que a maioria reconhece o legado negativo das polticas prvias nesse setor social. Nesse caso, a demora do Estado em perceber a habitao com uma questo pblica e a execuo de uma poltica clientelista e centralizada, deixaram resultados expressivos no desenho e execuo das polticas habitacionais no Brasil. Compreende-se como incio da preocupao com a questo habitacional no Brasil o movimento higienista, presente nos grandes centros urbanos entre os anos 20 e 30. O incio da produo estatal de moradia, no entanto, ter incio apenas no governo Getlio Vargas, quando inicia-se a compreenso da existncia de um direito moradia que deveria ser concedido ao cidado pelo Estado, mediante a adequao dos sujeitos aos pr-requisitos estabelecidos pelo governo. A partir deste momento, as polticas habitacionais desenvolveram-se em estreita dependncia ao governo central e atentas apenas noo de dficit habitacional. Nos anos 80 intensificou-se a agenda a favor da descentralizao e de novos conceitos que justificassem aes de revitalizao e urbanizao, dando os primeiros passos em direo ao texto Constitucional de 1988. A reconfigurao do sistema habitacional, entretanto, ocorreu apenas em 1995, quando foram constitudos novos organismos de gesto e administrao da poltica com a finalidade de promover uma descentralizao mais eficaz do que a descentralizao por ausncia, existente at ento. J no governo Lula, foram empreendidas diferentes aes no sentido de estruturao da poltica habitacional. O objetivo deste trabalho , portanto, remontar a histria de constituio dessa poltica a fim de analisar seu processo de descentralizao. Tendo em vista tal objetivo, o presente trabalho se organiza em quatro sees, a contar com esta introduo. A segunda seo discute o conceito de descentralizao, apontando suas principais caractersticas. A seo trs analisa a trajetria da poltica habitacional no Brasil, ressaltando os fatores importantes para o processo de descentralizao da mesma. Por fim, a seo quatro apresenta as consideraes finais. 2. A DESCENTRALIZAO NO MBITO DA REFORMA GERENCIAL O termo descentralizao pode assumir diversos significados, dentre os quais ressalta-se a ideia de transferncia de poder entre as esferas de governo. Apesar de ser vista como um processo complexo e controverso (PZEWORSKI, 1995), a descentralizao tem se afirmado enquanto um fenmeno mundial, incitando, assim, diversos estudos e avaliaes. Segundo Abrucio (2006), o processo de formao dos Estados nacionais modernos consiste na centralizao do poder, com o objetivo de estabelecer a ordem mnima hobbesiana e evitar a fragmentao local. Nesse contexto, o aumento da interveno do Estado foi estruturado em trs pilares: o Keynesianismo, o welfare state e o burocrtico weberiano, correspondentes aos aspectos econmicos, sociais e administrativos, respectivamente
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(ABRUCIO, 2006). Entretanto, paradoxalmente a este avano da interveno estatal no perodo ps segunda guerra mundial, surge o processo de descentralizao. A complexificao da estrutura administrativa de tais Estados acabou por gerar problemas de eficincia e controle. Desta forma, a ampliao dos servios pblicos, com a expanso do welafare state e da democracia, anteriormente centralizados no poder nacional, favoreceu a constituio de demandas descentralizadas e impulsionou o avano de estruturas administrativas no plano local (ABRUCIO, 2006). Verifica-se que o modelo centralizador comeou a entrar em crise no final dos anos 1970. Alguns fatores contriburam para este processo, entre os quais so apontados:
A internacionalizao econmica, que reduziu parcela significativa do poder de interveno estatal no plano nacional, especialmente na rea financeira; a crise fiscal dos Governos Centrais, vinculada perda de dinamismo econmico que marcara os "anos dourados"; a defesa de reformas inspiradas por uma concepo minimalista de Estado, iniciada com as vitrias de Thatcher e Reagan; o fortalecimento de organizaes com modus operandi transnacional, como empresas multinacionais, ONGs, instituies multilaterais, blocos regionais e at mfias internacionais; a maior demanda por participao no nvel local; e o aumento da integrao econmica entre os capitais e os governos subnacionais, processo chamado por alguns autores de "glocalization" (WATTS, 1994 apud ABRUCIO, 2006).

Assim, o processo de descentralizao se apresenta enquanto uma tendncia mundial, baseada no s na crise do modelo centralizador, mas tambm na fora poltica que este conceito passou a envolver, associando-se democratizao e ao bom desemprenho governamental (ABRUCIO, 2006). Dessa forma, faz-se necessrio analisar os significados que este termo pode assumir. Segundo Abrucio (2006: 78), a descentralizao constitui um processo nitidamente poltico, circunscrito a um Estado nacional, que resulta da transferncia (ou conquista) efetiva de poder decisrio a governos subnacionais, que a) adquirem autonomia para escolher seus governantes e legisladores; b) para comandar diretamente sua administrao; c) para elaborar uma legislao referente s competncias que lhe cabem. E, por fim d), para cuidar de sua estrutura tributria e financeira. Neste processo ocorre no apenas, a definio das instncias governamentais, Unio/Estado/Municpio, mas, a delimitao da competncia de cada rgo no que se refere formulao de sua prpria agenda na rea social. Assim, a descentralizao refere-se a variadas formas de transferncia de recursos e delegaes de atribuies, o que permite a gesto de polticas por parte de determinado ente federado, independente se sua autonomia poltica e fiscal (ARRETCHE, 1996). Segundo Carneiro (2011) alm da relao intergovernamental, transferncia hierrquica de competncias em nveis diferentes de governo, a descentralizao, tambm, pode implicar na transferncia de atribuies administrativas na mesma instncia de governo. Isso ocorre quando servios pblicos, a priori, de responsabilidade do governo passam, tambm, a ser ofertados por entidades da sociedade. A descentralizao, de alguma forma, cataliza os servios pblicos, mas ainda se pauta em um processo de
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caracterstica variada e paulatina quando se observa a forma como o Estado brasileiro transfere atribuies de gesto para os demais entes federativos. Desta forma, a descentralizao pode ser vista em vrias dimenses, dentre as quais ressalta-se a econmica relacionada a ideia de transferncia de recursos; - e a poltica relativa transferncia de responsabilidades. No que se refere aos argumentos favorveis descentralizao, verifica-se, do ponto de vista econmico, que este instrumento possibilita uma alocao mais eficiente de recursos pblicos. Isso pode ocorrer uma vez que busca-se solues no padronizadas para os problemas, considerando-se as especificidades locais. Dessa forma, a descentralizao favorece o aumento da efetividade e da eficincia na administrao pblica (ABRCIO, 2006). Por outro lado, em relao sua dimenso poltica, a descentralizao potencializa a participao da populao nos processos decisrios, na medida em que aproxima a populao e o governante, contribuindo, assim, para a democracia. Essa proximidade possibilita o aumento de accountability no sistema poltico, bem como de canais de debate e de mecanismos de fiscalizao e controle social (ABRCIO, 2006). Contudo, para alm da tendncia mundial e da grande expectativa gerada em relao ao processo de descentralizao, observa-se que este fenmeno pode causar efeitos perversos. Em primeiro lugar verificam-se riscos no que se refere alocao eficiente de recursos e dificuldades na implementao de polticas pblicas, o que pode ser explicado pela falta de preparo de gestores locais. Desta forma, a descentralizao pode resultar em desigualdades no que se refere quantidade e qualidade dos servios. A este respeito, ressalta-se que no contexto de descentralizao supe-se que os nveis subnacionais de governo detenham capacidade operacional. Ou seja, este processo requer grande planejamento, coordenao e controle, o que em muitos casos no ocorre. No que se refere ao aspecto democratizante, pode ocorrer a falta de controle social, devido falta de mobilizao poltica da populao. Tal situao pode resultar em aes que visam atender a interesses particulares, alm de favorecer prticas clientelistas e patrimonialistas (ABRUCIO, 2006). Tendo em vista os efeitos perversos que a descentralizao pode causar, Abrucio (2006: 86-88) e Arretche (1996) apontam algumas questes que devem ser consideradas nesse processo, tais como: A constituio de um slido pacto nacional; Combate s desigualdades regionais; Democratizao dos governos locais necessrio considerar e aperfeioar as capacidades administrativas e financeiras das instncias subnacionais; Criao de um ambiente intergovernamental positivo Segundo Arretche (1996), o alcance dos ideais democrticos depende, em grande medida da natureza das instituies encarregadas pelas decises; Construo de capacidades poltico-institucionais tanto do poder central quanto dos governos subnacionais. papel do governo central fornecer auxlio tcnico e financeiro aos nveis inferiores. Por outro lado, as instncias subnacionais devem aprimorar sua estrutura administrativa e seus mecanismos responsabilizao (accountability). O processo de descentralizao no mundo se apresenta associado ao movimento de reforma gerencial, constituindo este um de seus principais instrumentos. Com a expectativa de que a descentralizao possibilitaria a
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superao de problemas enfrentados pelo Estado, diversas foram as reformas de carter descentralizador que ocorreram no mundo, em especial na dcada de 80. Tais reformas foram realizadas seguindo estratgias distintas, sendo as mais conhecidas a desconcentrao, a delegao, a transferncias de atribuies e a privatizao ou desregulamentao (ARRETCHE, 1996: 1). O Brasil no somente segue esta tendncia, mas a radicaliza, uma vez que transforma o municpio em um ente federado (CARNEIRO, 2011). Pode-se dizer que, no Brasil, a Constituio Federal de 1988 (CF/88) constitui um marco para o processo de descentralizao. Este processo caracterizado de um lado, pela redistribuio de recursos e, por outro, pela redistribuio de funes. Nesse cenrio, qualquer ente federativo estava autorizado a implementar programas sociais, mas nenhum deles estava constitucionalmente obrigado a faz-lo (ARRETCHE, 2004). Como consequncia, observa-se que
A Constituio de 1988 descentralizou receita, mas no descentralizou encargos. Esta distribuio de competncias propcia a produzir os efeitos esperados pela literatura sobre federalismo e polticas pblicas: superposio de aes, desigualdades territoriais na proviso de servios e mnimos denominadores comuns nas polticas nacionais, efeitos estes que, por sua vez, so derivados dos limites coordenao nacional das polticas (ARRETCHE, 2004: 10).

Dessa forma, a CF/88 pouco alterou a estrutura institucional de gesto das polticas sociais, que centralizada para as reas de sade e desenvolvimento urbano e descentralizada para a rea de educao (ARRETCHE, 2004). No obstante, verifica-se, na dcada, de 90 a importncia dos arranjos institucionais herdados, no que se refere a capacidade de coordenao das polticas. Em especial na rea de habitao, fundamental que se analise a trajetria dessa poltica, para que se entenda a importncia do legado das polticas prvias. Assim, a seo trs faz um histrico da poltica habitacional no Brasil, com o objetivo de analisar os fatores relevantes para o processo de descentralizao no mbito desta poltica. 3. CAMINHOS DA DESCENTRALIZAO DA POLTICA HABITACIONAL NO BRASIL At as dcadas mais recentes, as polticas urbanas voltadas para o enfrentamento da questo habitacional no faziam parte da agenda governamental de forma consequente (BRASIL, et al., 2010). O processo de urbanizao no Brasil foi marcado por intervenes pblicas, que acabaram por privilegiar interesses privados, favorecendo a especulao imobiliria e a ocupao de reas perifricas (CARNEIRO et al, 2011). Como consequncia, o tecido urbano brasileiro caracterizado por grandes desigualdades scioespaciais, aliado informalidade e ao expressivo dficit habitacional, fenmenos estes que se relacionam com a pobreza e a excluso. A reivindicao de movimentos sociais urbanos pode ser observada desde os anos 1970, at a dcada de 80. Entretanto, intervenes pblicas que buscassem de fato solues para os problemas urbanos e habitacionais mencionados foram praticamente inexistentes at esse perodo. Sua incorporao na agenda governamental demandou um grande esforo de
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mobilizao sociopoltica, tendo em vista a construo dos significados do direito moradia e cidade, da funo social da propriedade e da democratizao do planejamento e gesto, elementos que constituram a base da reforma urbana no perodo (BRASIL, et al., 2010). Nesse contexto, observase a importncia da Constituio de 1988 para as polticas sociais, uma vez que introduziu o conceito de descentralizao. No caso da poltica habitacional, faz-se necessrio considerar o legado das polticas prvias. Desta forma, ser analisada a trajetria desta poltica desde o perodo militar at o governo Lula. 3.1. Do perodo militar aos primeiros anos do perodo redemocratizado

As polticas nacionais de habitao, durante o regime militar eram promovidas pelo Banco Nacional da Habitao (BNH), rgo central do Sistema Financeiro da Habitao (SFH), criado em 1964. Segundo Arretche (2000) o BNH possua uma estrutura organizacional formada por uma agncia federal que centralizava a formulao e o financiamento das polticas; e agncias locais (estaduais ou municipais) responsveis pela implementao dos programas habitacionais. Essas entidades (COHABs ou assemelhados) eram independentes administrativamente, mas a implementao dos programas era completamente dependente do governo federal e a gesto era centralizada no BNH. A partir de 1966, a fonte de recursos do BNH passou a ser o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), arrecadado pela contribuio compulsria de 8% sobre o salrio dos trabalhadores que recorriam a este sistema (ARRETCHE, 2000). A arrecadao lquida do FGTS juntamente com as receitas de suas operaes financeiras (aplicaes e emprstimos), permitiu a produo de numerosas unidades residenciais atravs do BNH. Entretanto, em meados dos anos 80 esse modelo de interveno estatal foi desarticulado devido reduo da arrecadao lquida do FGTS (ARRETCHE, 2000). Com isso, o papel de financiador desempenhado pela Unio fragilizouse. Mas o fator mais decisivo foi a extino do BNH, em 1986, o que provocou a desarticulao de uma burocracia especializada e insulada e modificou drasticamente a arena de formulao e implementao das polticas de desenvolvimento urbano do governo federal. Com a extino do BNH, Arretche (2000) ressalta que a gesto dos recursos do FGTS continuou sob a responsabilidade do governo federal, mas a alocao desses recursos ficou a cargo de rgos burocrticos administrao direta de frgil insulamento e Caixa Econmica Federal (CEF). Essa mudana provocou uma alterao nos canais e mecanismos de acesso aos recursos federais, na qual os fatores decisivos de disputa passaram a ser as relaes entre o governo estadual e federal e o grau de insulamento das burocracias federais. Em relao poltica habitacional, a temtica da descentralizao estava presente na agenda governamental de reformas dos anos 80, embora no tenha sido implementado nenhum programa de alterao do padro institudo pelo BNH, durante sua vigncia (ARRETCHE, 2000). O Grupo de Trabalho para Reformulao do Sistema Financeiro da Habitao propunha a descentralizao deste banco e a regionalizao de suas atividades. No entanto, a desarticulao da burocracia ligada ao BNH impediu a constituio de uma coalizo capaz de impulsionar as reformas do SFH. Somado a esse perodo de fragilidade da poltica, surgia a necessidade de se criar novos conceitos e novos perfis de ao para enfrentar a questo
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habitacional. Nesse sentido, as aes governamentais deslocaram seu foco das aes de remoo e construo de unidades novas, para as de urbanizao e revitalizao de reas favelizadas (CARDOSO e RIBEIRO, 2000). A autoconstruo, que antes era encarada como um problema de higiene pblica, passou a ser vista como uma sada para o problema de habitao popular. Essa postura proporcionou uma mudana no conceito de dficit habitacional, gerando a dvida se toda moradia de favela representa um dficit ou no (CARDOSO e RIBEIRO, 2000). Isso porque somente a situao de dficit requer a reposio total do domiclio, somente com a noo de habitao inadequada seriam justificadas as aes de urbanizao. Segundo Cardoso e Ribeiro (2000), para dar conta destas duas noes, dficit e inadequao, a Fundao Getlio Vargas criou o conceito de necessidade habitacional, que contempla ainda a preocupao com a demanda demogrfica, que representa o imperativo de um aumento no nmero de unidades habitacionais correspondente ao aumento da populao. Dessa forma, abriu-se espao para novos desenhos de polticas compensatrias, como as de urbanizao, mas tambm para as estratgias de preveno do dficit, com o interesse de se garantir moradia capaz de sanar demandas futuras. Quanto s polticas compensatrias, estas ainda so largamente empreendidas pelos trs nveis de governo. Entretanto, a tentativa de se equiparar o provimento habitacional para todas as camadas sociais com o crescimento da populao, que surgiu ainda nos anos 80, parece um horizonte distante para a poltica habitacional do pas. O interesse na reforma e reconstruo da poltica nacional de habitao foi discutido novamente, entre o final dos anos 80 e incio dos anos 90, por diversos atores interessados no processo decisrio, entre eles estavam os empresrios da construo civil, a Caixa Econmica Federal (CEF), o setor bancrio privado, entidades pblicas gestoras dos programas habitacionais de baixa renda, etc. No entanto, no houve consensos mnimos entre esses atores e a polarizao interna inviabilizou qualquer deciso no processo de reformas. Arretche (2000) elucida que:
Seja pela desarticulao da burocracia federal, seja pelas caractersticas da arena de formulao de reformas do setor habitacional, at 1995 a descentralizao da poltica habitacional no foi uma iniciativa originada no mbito federal. Mas, no plano local, diversas iniciativas e inovaes institucionais surgiram a partir dos anos 80. (ARRETCHE, 2000: 106)

Embora vrias dessas iniciativas estaduais e municipais de gesto da poltica habitacional fossem fragilmente institucionalizadas e, portanto, dependentes das gestes governamentais que as originaram, a iniciativa bem sucedida do governo paulista inseriu na agenda pblica a proposta de institucionalizao de sistemas estaduais de habitao. O Sistema Estadual de Habitao no Estado de So Paulo era constitudo por fontes de recursos vinculadas a instituies especficas e por programas com desenho, sistema de crdito e mecanismo de acesso prprio. Esse Sistema compe a poltica habitacional executada pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (CDHU) e se caracteriza pela centralizao de suas aes, sendo elas: financiamento, promoo, execuo e comercializao dos empreendimentos habitacionais. As prefeituras municipais somente participam com o co-financiamento do terreno e da infra-estrutura urbana.
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Todos os estados brasileiros possuem pelo menos uma companhia estadual de habitao, legado organizacional do BNH. Foi recorrendo a esta capacidade tcnica que, a partir de 1987, os governos estaduais comearam a implementar seus programas habitacionais. No entanto, os governos estaduais seguiram estratgias distintas de captao de recursos. Os Estados de So Paulo e do Cear utilizaram recursos prprios e exguos recursos do FGTS e os outros permaneceram dependentes dos recursos federais. A captao dos recursos federais se dava atravs da barganha federativa, estratgia que implicava na distribuio desigual e conseqentemente graus diferenciados de autonomia. O Estado do Rio Grande do Sul, por exemplo, no conseguiu deter a falncia da sua Companhia Habitacional (COHAB-RS), enquanto os Estados da Bahia, Pernambuco e Paran recebiam significativa parcela de recursos federais, representando casos extremos na tentativa de descentralizao. Embora a fonte de recursos seja fundamental para a anlise do grau de descentralizao, ela no a indicao determinante. Para esclarecer, Arretche (2000) resume os indicadores que influenciam no grau de descentralizao dos Estados, visto que todos eles partem inicialmente de uma agncia habitacional equivalente, so eles: a utilizao da capacidade tcnica dessa agncia pelos governos estaduais; a fonte de financiamento, estritamente relacionada ao grau de autonomia; a existncia e o desenho de programas; e a capacidade de oferta regular de unidades residenciais. Os diferentes graus de descentralizao dos Estados brasileiros podem ser explicados pelas caractersticas inerentes da poltica habitacional que por oferecer um bem caro, requer vultosos investimentos (ARRETCHE, 2000). Essa exigncia demanda, alm das capacidades de gesto e financiamento, grande interesse poltico da esfera de governo incumbida dessa tarefa. Nesse ponto, a constituio de 1988 estabeleceu um agravante para o desempenho da poltica habitacional, ao coloc-la como uma responsabilidade comum aos trs nveis federativos: Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: [...] IX - promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico; (BRASIL, 1996: 23). Na prtica, essa competncia comum acabou resultando em uma orfandade da poltica habitacional, uma vez que o compartilhamento de competncias demanda um grau cooperao e coordenao ainda no experimentado nessa poltica. As tentativas de compartilhamento nesse caso so condicionadas pela distribuio do nus econmico e do interesse poltico. Assim, alguns governos resumem a questo relao de custo/benefcio entre o gasto com a poltica e o retorno eleitoral proporcionado por ela. A formao das Instncias Colegiadas, resultante do processo de descentralizao, ocasionou uma srie de limitaes burocrticas, tendo em vista a percepo dos tcnicos do Ministrio, somado extino do Ministrio da Habitao e do Bem-Estar Social (MBES) e paralisao das contrataes do FGTS. Assim, a inexistncia de uma burocracia federal minimamente articulada e estvel limitou enormemente a capacidade de iniciativa e de proposio de polticas por parte da Unio at 1995 (ARRETCHE, 2000: 77). Segundo a autora, a partir de 1995 um novo modelo de Poltica Nacional de Desenvolvimento urbano foi definido, caracterizado pela implementao descentralizada de gesto, atravs da destinao de recursos do FGTS. Essa reforma consistiu na instalao de instncias colegiadas nos estados com a finalidade de tornar a gesto mais gil, democrtica e eficiente.
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3.2.

Polticas Habitacionais no governo Fernando Henrique Cardoso

O governo FHC foi precedido por um processo de desenvolvimento das polticas de habitao social no Brasil. Desde a criao do BNH, do SFH com fundos do FGTS e, mais tarde, com fundos do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE Criado a partir de recursos da poupana voluntria), os resultados foram expressivos no que tange a financiamentos de construes e at mesmo na prestao de servios de gua e esgoto, resultando na criao do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA) j que esta se tornou uma demanda tendo em vista o crescimento acelerado das grandes capitais brasileiras, e o problema habitacional emergir como uma questo eminentemente urbana. (BONDUKI, 2008) Do ponto de vista da eficcia da poltica, a crtica que se faz a este perodo e ao processo de interveno do Estado no mbito das polticas habitacionais a falta de incentivo organizao da prpria comunidade, acarretando na ocupao de loteamentos clandestinos, surgimento de vilas e favelas e num crescimento informal e selvagem, surgindo ento, as alternativas de autoempreendimento (BONDUKI, 2008: 74) para a conquista da casa prpria, porm sem condies de infra-estrutura e equipamentos sociais. Tal fato beneficiou a construo civil e no a populao de mais baixa renda que, de fato, propunha-se a atender a poltica habitacional da poca. J acerca das questes urbansticas e arquitetnicas, a crtica diz respeito ao desastre provocado pela expanso das casas prprias nas periferias das cidades, gerando o que o autor chamou de bairros dormitrios, afastados dos centros e desarticulados das polticas urbanas, em Belo Horizonte, representados, por exemplo, pela regio de Venda Nova (SOMARRIBA e AFONSO, 1987). A crise econmica no incio dos anos 80 gerou recesso, inflao e queda na capacidade de financiamento tanto por parte do SFH quanto do FGTS. O clima de luta pelas eleies diretas provocou uma maior mobilizao popular com a criao do movimento de moradia e dos sem-terra bem como do Movimento Nacional dos Muturios (composto por aqueles que estavam impossibilitados de continuar o financiamento). Isso resultou na extino do BNH, criando um intervalo de tempo muito grande at a criao do Ministrio das Cidades, em 2003, rgo competente pela gesto da habitao, saneamento, transporte pblico e ordenao territorial. Tal fato resultou em uma ausncia do Estado na criao de polticas habitacionais e at mesmo na submisso dos projetos aos outros sete ministrios ento existentes. Nesse momento a Caixa Econmica Federal (CEF) passa a financiar o SFH e a regulamentao passa a ser feita pelo Conselho Monetrio Nacional, tornandoa mais rgida e dificultando o acesso a financiamentos e tirando, de certa forma, o poder do Executivo Federal. Os estados e municpios passam a intervir nas polticas habitacionais e se tornam interlocutores das organizaes e mobilizaes sociais, tornando-se tambm, modelos para o governo federal, que em 1995 passa a ser administrado por FHC, que retoma os financiamentos baseados em novos referenciais de planejamento urbano e econmico. O objetivo da equipe governamental de FHC contrapunha-se ao modelo de centralizao decisria, que de acordo com os ministros da rea social, favorecia a corrupo, e a ineficincia administrativa. A atual equipe ministerial desconfiava das burocracias dos rgos gestores da poltica nacional urbana, primeiro devido s prticas de corrupo e clientelismo do MBES e, alm disso,
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a CEF apresentava padres inadequados de operao. Ou seja, os tcnicos encarregados da implementao do novo modelo de gesto alegaram evidncias de negligncia aos critrios de seleo bancrio, como por exemplo, a existncia de contratos com taxas de juros reais negativos e permanentes renegociaes de dvidas. Para extinguir essas prticas, duas medidas importantes foram tomadas: a primeira foi a extino do MBES e a distribuio da sua burocracia para outras instncias ministeriais e a segunda foi acabar com o balco de negcios, definindo regras claras e transparentes de distribuio dos recursos do FGS. Alm disso, o Conselho Curador do FGTS deliberou, em 1992, a paralisao na contratao at sanear as contas do Fundo. Essa paralisao permaneceu at o segundo semestre de 1995. Nesse intervalo os recursos do FGTS foram utilizados somente como concesso de emprstimos contratados. Dessa maneira, a pausa nas contrataes enfraqueceu as prticas clientelistas de seleo de contrato e esvaziou o balco de negcios, estabelecendo novos mecanismos de alocao de recursos. Em 1995 foi institudo o programa federal que descentralizou o processo decisrio de destinao dos recursos do FGTS, atravs da criao de instncias colegiadas estaduais. De acordo com o novo sistema so essas instncias que definem as reas prioritrias para a aplicao dos recursos destinados a cada unidade federativa. O grau de descentralizao desse programa pode ser analisado mediante a criao e funcionamento das instncias colegiadas. Pode-se dizer que, no que se refere s polticas de habitao e saneamento, houve uma mudana de paradigma do regime militar para o governo Fernando Henrique Cardoso (ARRETCHE, 2002). A poltica urbana do governo FHC se baseava em um modelo descentralizado no qual o governo federal deixava de ser o principal financiador da expanso dos servios como na vigncia do BNH. Dessa maneira, passou a se necessrio a abertura do setor aos investimentos privados, a utilizao de recursos externos e o co-financiamento de Estados e municpios (ARRETCHE, 2000, p.93). Assim, caberia Unio definir as normas da poltica federal; a organizao dos sistemas de informao e o cofinanciamento na execuo de programas, compensando as desigualdades regionais. O Estado seria o responsvel pela definio dos padres de oferta dos servios, a regulao e o controle dos programas. A execuo e gesto dos programas caberiam preferencialmente aos municpios, passando a ser de responsabilidade do Estado a execuo que o municpio no pudesse realizar. Como o caso das intervenes em reas metropolitanas e conurbaes. Em sntese, as funes de regulao e controle dos servios prestados seriam exercidas pelo poder pblico e a execuo de programas seria atribuda a agentes privados ou pblicos, este preferencialmente no mbito municipal. Arretche (2000) ressalta que todos os Estados aderiram rapidamente ao programa, assumindo prontamente as funes estabelecidas pelo governo federal, independente da orientao poltico-partidria. A autora relaciona este fato regulamentao do programa, caracterizada pelos incentivos seletivos: com oferta de expressivos incentivos sua adeso; favorecimento do mbito estadual, atribuindo-lhe diferenciado poder de deciso do conselho e iniciativa na composio da comisso; e exigindo baixo custo de instalao. Cria-se, em 1996, a Secretaria de Poltica Urbana, gestora do setor habitacional, que visava programas voltados para o beneficirio final (ou seja, a pessoa fsica), que perdura at o primeiro ano de governo do presidente Lula. Criou-se tambm o Pr-Moradia, um programa de Carta de Crdito (pessoal ou
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associativista), voltado para urbanizao de reas precrias e em 1999 o Programa de Arrendamento Residencial (PAR), que utiliza recursos do FGTS e de origem fiscal. (BONDUKI, 2008). No perodo de 1995 a 2002, maior parte dos recursos eram destinados a famlias com renda superior a 5 salrios mnimos, e apenas 8,47% era destinado a famlias de baixa renda, at 3 SM, categoria na qual concentrava-se 83,2% do dficit habitacional. (BONDUKI, 2008, p. 81) Ao final da anlise do perodo FHC o autor ressalta a aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001, depois de 13 anos de tramitao, o qual corrobora as aes do Ministrio das cidades, j que a preocupao do Ministrio era equacionar o problema do dficit habitacional no pas. O Estatuto tambm refora a obrigatoriedade de cumprimento da execuo do Plano Diretor, uma vez que se torna um novo instrumento para viabilizar a regularizao fundiria, transferindo a responsabilidade aos municpios. Para Cardoso e Ribeiro (2000) os Planos Diretores municipais previstos pela constituio de 1988 representaram um avano recente na construo de instrumentos de regulamentao urbana, o que colaborou com a poltica habitacional. Segundo os autores, dos muitos meios e legislaes previstos nos planos poucos so executados pelos municpios, sendo o mais eficaz a criao de reas Especiais de Interesse Social (AEIS). A delimitao dessas reas representa certa proteo para as famlias de baixa renda, com a garantia da permanncia no atual local de moradia e aumento na sua legitimidade para recorrer legalizao do terreno. Por outro lado, os autores ressaltam que em alguns casos a prpria legislao favorece as barganhas entre governo e mercado imobilirio despreocupadas com as necessidades habitacionais. 3.3. Polticas habitacionais no governo Lula

O dficit habitacional quantitativo no Brasil foi corroborado pelo senso de 2000, identificando 5,4 milhes nas reas urbanas, concentradas na regio Nordeste e Sudeste, na faixa de baixa renda (at 3 salrios mnimos), evidenciando o fracasso das polticas at ento executadas e a incapacidade de soluo via mecanismos de mercado. No que diz respeito ao dficit qualitativo, evidenciou tambm uma grande necessidade de atendimento a famlias que, por sua vez, tinham suas casas prprias, mas ainda demandavam condies dignas de moradia, incluindo servios de infraestrutura. Outro fator que compe o cenrio de criao do Projeto Moradia relaciona-se aos domiclios vagos ou depreciados diagnosticados, tambm, pelo Censo de 1990, registrando uma quantidade de 2,962 milhes de domiclios. Vale ressaltar que, em muitas capitais, a porcentagem de domiclios vagos era suficiente para sanar o dficit local, chegando a uma cobertura maior que 100% das necessidades habitacionais. A ausncia de uma poltica fundiria tambm fator determinante no cenrio citado acima, j que ficou estabelecida no Estatuto da Cidade, porm com plena dependncia dos municpios, j que estes que regulamentam o uso e ocupao da terra por meio de seus planos diretores. A dificuldade de acesso terra gerou, tambm, a formao de favelas e ocupaes irregulares, o que resultou no agravamento da situao urbana no Brasil, com crescimento de 84% de 1991 a 2000. Com isso, surgiram movimentos de favelados, como no caso especfico de Belo Horizonte, a Unio de Trabalhadores da Periferia
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(UTP) e mais tarde a Federao de Associao de Bairros, Vilas e Favelas de Belo Horizonte (FAMOBH) (SOMARRIBA e AFONSO, 1987). Assim se instaura o Projeto Moradia, que surgiu no mbito do Instituto Cidadania, envolvendo setores privados, de governo, terceiro setor e movimentos sociais, que buscava, a longo prazo (15 anos), sanar os problemas de habitao e torn-lo prioridade nacional. Procurou-se envolver o mximo de setores possveis e ouvir a todos a fim de levantar propostas (a partir de diagnsticos da ao do governo) e analisar a gesto pblica na rea da habitao e dos recursos existentes e passveis de mobilizao na rea da habitao (BONDUKI, 2008: 91) com base em alguns pressupostos, a saber: As fontes de recursos que o pas dispunha (FGTS); Aplicao por parte da Unio, Estados e Municpios de recursos do oramento pblico em habitao; Descentralizao s trs esferas de governos (Unio, Estados e Municpios) para implementao de projetos sem interferncia do nvel nacional; A CEF como nica financiadora, restringindo o acesso populao de baixa renda. A inteno era criar o Sistema Nacional de Habitao (SNH) articulado entre os trs nveis de governo e composto pelos fundos nacional, estadual e municipal, pelos Conselhos Nacional, estadual e municipal de Habitao e pela Agncia Nacional de Regulamentao do Financiamento Habitacional. Nesse momento, para gerir e coordenar, foi proposto a criao do Ministrio das Cidades, reunindo as reas de habitao, saneamento, transportes e ordenao territorial, possibilitando uma articulao entre essas reas e melhor resultado nas aes urbanas. Cabia ao Ministrio das Cidades, elaborar o Plano Nacional de Habitao, e aos municpios e estados criar as secretarias de desenvolvimento urbano e habitacional. A proposta do Projeto Moradia, em relao aos financiamentos era de customizar os financiamentos com recursos do SBPE e FGTS. Assim, a classe mdia deveria utilizar somente os recursos do SBPE, deixando o recurso do FGTS para classes mais baixas, dinamizando o mercado habitacional para a classe mdia. A lgica do Projeto era equivaler os financiamentos s condies reais de pagamento por parte da populao, e relacionar a aquisio de moradia com as questes urbanas (servios urbanos e infra-estrutura), ou seja, elas no se desvinculam. Quanto ao governo Lula, uma de suas primeiras atitudes foi criar o Ministrio das Cidades, e organizando a Conferncia Nacional das Cidades, reunindo 2510 delegados, representantes de todos os estados, que traaram diretrizes para a poltica nacional de desenvolvimento urbano, proporcionando mecanismos de participao e controle social da poltica urbana. As dificuldades de implementao do Projeto Moradia deveu-se aos representantes do ministrio terem sido substitudos, gerando retrocessos na poltica, voltando ao modelo FHC, com altas taxas de juros e restries de acesso s fontes fiscais, excluindo a populao de baixa renda. Em 2004 foram criados programas emergenciais como o Programa Especial de Habitao Popular (PEHP) para atender um restrito nmero de empreendimentos. A partir de 2005 o foco passou a ser mais direcionado populao de baixa renda com ampliao de recursos do poder pblico e de mercado. O oramento do FGTS atingiu cerca de bilhes de reais em 2007 (BONDUKI, 2008: 100) e com
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recursos oramentrios criou-se o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), que supera um bilho de reais por ano. Por fim, importante ressaltar o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), direcionado a vrias reas, dentre elas, saneamento e habitao, com perspectivas de altos valores de investimentos at o final do Programa, em 2010. A partir dessa expectativa, de farto investimento, discute-se a necessidade de medidas de planejamento habitacional, para que no ocorra um novo boom imobilirio, colocando em situao de vulnerabilidade e falta de dignidade (aqui considerada a partir de acesso a infra-estrutura e a servios pblicos) as famlias prestes a adquirir sua to sonhada casa prpria, que por mais fcil que seja o acesso, ainda continua sendo um sonho para muitos (BONDUKI, 2008). 4. CONSIDERAES FINAIS Diante do exposto, necessrio considerar que, a literatura sobre a municipalizao da poltica habitacional tende a expressar-se de maneira pessimista, subestimando sua abrangncia e impacto (CARDOSO e RIBEIRO, 2000), ainda que no haja consenso. Cardoso e Ribeiro (2000) alertam para o fato de que o tamanho reduzido dos programas na rea de habitao pode indicar prticas clientelistas em detrimento de aes engajadas na superao das necessidades habitacionais. Os autores denunciam, ainda, a face perversa do modelo de descentralizao da poltica habitacional brasileira, baseado em ausncia de regulao federal:
No quadro de uma descentralizao por ausncia e de uma competio desenfreada entre os municpios pelo acesso a recursos escassos, apenas as administraes que j contem com maior capacidade financeira e com maior qualificao tcnico-administrativa tero acesso s fontes de financiamento de nvel federal e mesmo internacional. Fora isso, a opo a reproduo de prticas clientelistas, atravs das famosas emendas ao oramento da Unio. Reproduzem-se, assim, de forma ampliada, a desigualdade e o clientelismo (CARDOSO e RIBEIRO, 2000: 14).

Como vimos, cada municpio antes de assumir a gesto de uma determinada poltica social, pondera sobre os custos e benefcios para sua implementao, sendo sua efetivao dependente de incentivos seletivos. Entre os fatores que interferem na deciso do municpio em assumir ou no a gesto de uma poltica, destaca-se o custo financeiro exigido para sua implementao e nesse caso a falta de recursos municipais incentiva a transferncia dessa responsabilidade para outra instncia administrativa atravs da barganha federativa. Desse modo, a poltica habitacional, segundo Arretche (1999), no conseguiu adeso da maioria dos municpios no processo de descentralizao justamente porque h necessidade de grandes investimentos para sua implementao. Sendo assim, a prpria natureza da poltica, somada escassez de recursos para o financiamento da habitao, dificulta a deciso desses entes federativos em assumir tal responsabilidade. Como visto na seo dois deste trabalho, o processo de descentralizao das polticas sociais pode causar efeitos perversos, tais como a alocao
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ineficiente de recursos devido falta de preparo de gestores locais; desigualdades em relao qualidade e quantidade de servios; e a falta de controle social, o que pode resultar em aes que visam atender a interesses particulares e acabam favorecendo prticas clientelsticas e patrimonialistas (ABRUCIO, 2006). Assim, sob os argumentos apresentados neste trabalho, considera-se que para que a descentralizao da poltica habitacional seja atrativa aos governos subnacionais faz-se necessria a atuao do poder central. A Unio deve promover estratgias de induo que minimizem as dificuldades administrativas e fiscais dos governos locais e formular polticas ativas e continuadas de capacitao municipal para a transferncia formal de gesto para os municpios. Ressalta-se, ainda, a importncia em se garantir controle social, de modo a evitar a realizao de aes que visam atender a interesses particulares. Dessa forma, busca-se combater os efeitos perversos que o processo de descentralizao pode causar. 5. REFERNCIAS ABRUCIO, Fernando Luiz. Para alm da descentralizao: os desafios da coordenao federativa no Brasil. In: Fleury, Snia (org.). Democracia, descentralizao e desenvolvimento: Brasil e Espanha. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2006, p. 77-126. ARRETCHE, Marta Teresa da Silva. Mitos da descentralizao Mais democracia e eficincia nas polticas pblicas? RBCS, Revista Brasileira de Cincias Sociais, Ano 11, n. 31, junho de 1996. ARRETCHE, Marta Teresa da Silva. Polticas sociais no Brasil: descentralizao em um estado federativo. In: Revista Brasileira de Cincias Sociais. So Paulo: 1999, v.14, n.40, p.111-141. ARRETCHE, Marta Teresa da Silva. As polticas de desenvolvimento urbano. In: ARRETCHE, Marta Teresa da Silva. Estado federativo e polticas sociais: determinantes da descentralizao. Rio de Janeiro: Revan; So Paulo: FAPESP, 2000. Cap.1. p.77-88. ARRETCHE, Marta Teresa da Silva. Relaes federativas nas polticas sociais. Educ. Soc., Campinas, v. 23, n. 80, setembro/2002, p. 25-48. ARRETCHE, Marta Teresa da Silva. Federalismo e Polticas Sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia. Trabalho apresentado no 4 Encontro Nacional da ABCP - Associao Brasileira de Cincia Poltica. 21- 24 julho 2004 PUC Rio de Janeiro. BRASIL, F. P. D., CARNEIRO, R; FRANA, B. C.; ALMEIDA, M. E. As instncias locais de participao nas polticas urbanas: uma anlise dos desenhos institucionais. Seminrio de Poltica e Planejamento, Ambiens, Curitiba, 2010. BONDUKI, Nabil Georges. Poltica habitacional e incluso social no Brasil: reviso histrica e novas perspectivas no governo Lula. In: Revista eletrnica de Arquitetura e Urbanismo, N 1, 2008, So Paulo. Disponvel em: <http://www.usjt.br/arq.urt/numero_01/artigo_05_180908.pdf> Acesso em: 10 out. 2009 BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 13 ed. So Paulo: Saraiva, 1996.
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CARNEIRO, R. Notas de aula. Curso de Mestrado em Administrao Pblica, Fundao Joo Pinheiro, 2011. CARNEIRO, R.; BRASIL, F. P. D.; BARBOSA, T. P.; ALMEIDA, M. E. Polticas de habitao social e instituies participativas a partir dos municpios da RMBH. Artigo aceito para apresentao no XXVIII CONGRESSO INTERNACIONAL DA ALAS, 6 a 11 de setembro de 2011, UFPE, Recife-PE. CARDOSO, Adauto Lucio; RIBEIRO, Luiz Csar Queiroz (Coord.). A municipalizao das polticas habitacionais: uma avaliao da experincia recente [1993-1996]. Rio de Janeiro: fase: UFRJ/IPPUR, Observatrio de polticas urbanas e gesto municipal, 2000. PRZEWORSKI, Adam. Estado e economia no capitalismo. Rio de Janeiro: Relume-Dumar, 1995. SOMARRIBA, Maria das Mercs Gomes e AFONSO, Mariza Rezende. Movimentos Urbanos e Estado: Novas Tendncias. In: POMPERMAYER, Malori Jos, org. Movimentos Sociais em Minas Gerais. Belo Horizonte: UFMG, 1987.

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