Fiscalidad y desarrollo: una agenda pendiente para Bolivia1

Documento preparado para presentar en el Congreso 2009 de la Asociacin de Estudios Latinoamericanos, Ro de Janeiro, Brasil, del 11 al 14 de junio de 2009. Vernica Paz Arauco2 y Milenka Ocampo Mendoza3 (Mayo de 2009)

Resumen

Este artculo plantea que uno de los desafos de la poltica pblica de hoy radica en definir mecanismos de articulacin entre poltica fiscal y poltica social. Partimos de la premisa de que las posibilidades de que Bolivia sea un pas ms equitativo y menos pobre dependen, en gran medida, de la capacidad redistributiva del Estado. El documento se divide en tres partes. La primera plantea que pese a los importantes logros de la poltica fiscal en su rol de estabilizador econmico, an prevalecen en Bolivia elevados niveles de pobreza y desigualdad, caracterizados por grandes brechas en las condiciones de vida de la poblacin. Un ejemplo de ello son las asimetras departamentales: mientras en algunos departamentos la incidencia de pobreza extrema afecta a 30% de la poblacin, en otros alcanza a 70%. La segunda parte describe la fiscalidad existente que se traduce en una alta dependencia del gas. El ao 2007, 47% de los ingresos del SPNF dependan del gas (comercializacin, impuestos y regalas); este recurso contribua con 8% del PIB a la presin tributaria y representaban cerca del 50% de las exportaciones. Estos recursos adicionales del Estado, producto de la nacionalizacin y de una bonanza en los mercados externos, le permitieron a Bolivia incrementar sus ingresos y sentar las bases fiscales para financiar el proyecto de cambio. Pero la Bolivia del gas no slo representa oportunidades para la fiscalidad. Los efectos de una dependencia exclusiva de este recurso con la cada de los precios internacionales muestran ya algunas seales de alerta. Finalmente, la tercera parte de este ensayo, propone que las articulaciones entre fiscalidad y desarrollo podran fortalecer la democracia con sistemas tributarios progresivos, ms gasto social pro-pobre y una legitimidad fiscal basada en la transparencia en el uso y asignacin de los recursos fiscales. Algunos pasos mnimos deberan permitir a Bolivia articular la poltica fiscal con los resultados sociales a travs de la consolidacin de un pacto fiscal que permita legitimar la democracia reasignando el presupuesto histrico de intervenciones fragmentadas, y mediante de un sistema de atencin que responda a las necesidades de la poblacin.

Este artculo est basado en el captulo 3 del Informe Nacional sobre Desarrollo Humano 2007: El estado del Estado en Bolivia. Las autoras agradecen a Ernesto Prez de Rada por los valiosos comentarios a versiones previas de este documento. 2 Es Mster en Estudios Avanzados en Economa por la Universidad Pompeu Fabra, Barcelona, Espaa e investigadora del Informe sobre Desarrollo Humano en Bolivia. 3 Es Licenciada en economa por la Universidad Catlica Boliviana San Pablo, La Paz, Bolivia e investigadora del Informe sobre Desarrollo Humano en Bolivia.
1

ndice

Introduccin

1.

Estado, fiscalidad y desarrollo Desigualdad persistente y desarrollo social heterogneo Articulaciones entre poltica fiscal y desarrollo

2.

La fiscalidad existente Luces y sombras de la dependencia del gas Fiscalidad ms all del gas Gasto pro-pobre: Prioridad del Estado? Descentralizacin del gasto: riesgo y oportunidad para la equidad

3.

Hacia la construccin de un pacto fiscal Establecer acuerdos mnimos entre actores Fomentar la transparencia y la participacin De competencias fragmentadas a una gestin por resultados

Conclusiones

Un sistema fiscal transparente con esquemas tributarios progresivos y bienes y servicios pblicos de calidad es sinnimo de que el contrato social entre Estado y ciudadanos funciona, y refuerza al mismo tiempo la propia legitimidad democrtica. OCDE4

Introduccin
El 25 de enero de 2009, la poblacin boliviana aprob la Nueva Constitucin Poltica del Estado. Luego de decidir sobre el texto que redefine el pas y la sociedad que queremos, a los bolivianos nos toca reflexionar sobre el diseo de la institucionalidad y de los procesos de gestin pblica que redibujarn el nuevo Estado. Pero ms all de la construccin de un nuevo espacio estatal, interesa descubrir el esqueleto fiscal de ese Estado que nace, que tiene como objetivo ltimo el cambio social. La fortaleza del Estado que intentamos visibilizar y posicionar se define por la capacidad de lograr, a travs de la poltica pblica, mejores condiciones de vida para los ciudadanos, desde sus atribuciones y capacidades, para el desarrollo.5 Planteamos que el desafo de la poltica pblica de hoy radica en definir mecanismos de articulacin entre poltica fiscal y poltica social, al mismo tiempo que se redefinen las estrategias de gestin y control que delinearn los nuevos lmites de ejercicio de poder desde el Estado. La Nueva Constitucin Poltica plantea una organizacin territorial diferente que reconoce cuatro entidades territoriales autnomas, sin subordinacin entre ellas y de igual rango constitucional: la autonoma departamental, la autonoma regional, la autonoma municipal y la autonoma indgena originaria campesina. 6 En este nuevo escenario, el Estado y su institucionalidad se deben adaptar a la sociedad y a los grupos que reconocen. Por ello, en este artculo describimos la fiscalidad, que ayuda a visualizar los engranajes del Estado que existe, el que genera ingresos vendiendo gas y cobrando impuestos, el que ejecuta gasto proveyendo servicios y distribuyendo renta. El enfoque de este documento se enmarca en una nueva perspectiva que reconoce a la poltica fiscal como instrumento para impulsar un desarrollo econmico y social, erradicar la pobreza, y reducir las desigualdades.7 Para ello intentamos responder algunas preguntas: Qu significa la economa del gas y el sector mismo para la fiscalidad boliviana? Qu podra poner en riesgo la sostenibilidad de los recursos para lo que hace el Estado? Y ms all del gas, qu fiscalidad existe? Finalmente, el texto plantea tres pasos mnimos que debiera seguir la agenda de poltica fiscal en Bolivia para reorientar esfuerzos hacia objetivos
4 5

OCDE, Perspectivas Econmicas de Amrica Latina 2009. 2009. Para una revisin sobre Estados dbiles ver PNUD. Informe nacional sobre desarrollo: El estado del Estado en Bolivia. Bolivia. 2007. 6 Los artculos 269 a 296 de la Constitucin Poltica del Estado aprobada en enero de este ao definen la organizacin territorial del Estado y las cuatro autonomas que reconoce el nuevo texto constitucional. Sin embargo, ser la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin la que definir la delegacin competencial y la relacin entre entidades descentralizadas y autnomas. 7 Para una revisin de la discusin actual sobre el retorno de la poltica fiscal ver OCDE. La poltica fiscal como herramienta de desarrollo en Amrica Latina. Sntesis. 2008.

de desarrollo incluyente en una sociedad altamente estratificada y en la que prevalecen an elevados niveles de pobreza.

1.

Estado, fiscalidad y desarrollo

Desigualdad persistente y desarrollo social heterogneo Qu obliga hoy ms que nunca a analizar lo que hace el Estado desde la fiscalidad? Por un lado, Bolivia como muchos pases de la regin, mejor significativamente sus resultados fiscales en las dos ltimas dcadas. Una de las alertas sobre la agenda pendiente son los esfuerzos an insuficientes por reducir los niveles de desigualdad, clculos realizados para un conjunto de pases de Amrica Latina muestran que las desigualdades se habran mantenido entre 1990 y 2005, pese a que el empeo de los ltimos aos parece haber sido ms exitoso. Pero adems, la poltica fiscal en algunos casos estara contribuyendo a la ampliacin de las brechas de ingreso, a travs de sistemas tributarios e impuestos regresivos.8 Segn el informe de la OCDE, existen canales alternativos a travs de los cuales la poltica fiscal podra afectar positivamente a los objetivos de equidad, inclusin, y combate contra la pobreza.9 Ejemplo de ello son los impactos positivos de programas de transferencia condicionada adoptados en varios pases de la regin. El dficit fiscal, pese a la recurrencia por ms de cuarenta aos, ha sido controlado y, lo que es mejor an, Bolivia registr niveles de supervit en los ltimos tres aos. Desde 1990 los ingresos gubernamentales aumentaron significativamente hasta alcanzar el ao 2007, 40% del Producto Interno Bruto (PIB). Esta cifra duplica el promedio alcanzado por pases de Amrica Latina en el periodo y es comparable al promedio de Estados ms desarrollados de Europa. Pese a los importantes logros de la poltica fiscal en su rol de estabilizador econmico, prevalecen en Bolivia elevados niveles de pobreza y desigualdad caracterizados por una complejidad enorme que se refleja en grandes brechas en las condiciones de vida de la poblacin. Un ejemplo del desarrollo social heterogneo son las asimetras entre los nueve departamentos (ver Grfico 1).10 En un extremo, Potos y Chuquisaca registran los niveles ms elevados de pobreza y desigualdad con una incidencia de extrema pobreza de alrededor del 60% y un ndice de desigualdad (GE0) de 0,4. En otro extremo, Pando y Tarija registran los niveles de pobreza y desigualdad ms bajos, con promedios de 30% en extrema pobreza y 0,16 en desigualdad (GE0). Entre estos extremos, departamentos como Santa Cruz y Cochabamba enfrentan desafos diferenciados de pobreza y desigualdad.

Los impuestos sobre consumo general y sobre consumo especfico seran los ms regresivos incrementando el Gini pre impuestos de 0,564 a 0,567, mientras el Gini post impuestos sobre la renta se reduce de 0.564 a 0,561. 9 El debate acerca del impacto de la poltica fiscal en el desarrollo ha generado serias controversias: mientras hay quienes sostienen que la poltica fiscal debe mantener un perfil procclico, hay quienes abogan ms bien por una poltica fiscal anticclica. OECD. Perspectivas econmicas de Amrica Latina. Resumen ejecutivo. 2008. 10 El ndice de desigualdad utilizado para este anlisis es el ndice de entropa generalizada (GE0).
8

Grfico 1 Pobreza y desigualdad en los 9 departamentos de Bolivia

70% 60% 50% 40% 67% 62% 0.23 0.17 42% 42% 41% 39% 35% 0.16 33% 0.16 0.43 0.4 Media nacional de incidencia de pobreza extrema: 40.4% 0.28 0.3 0.42 0.45 0.4 0.35 0.3 0.25 0.2 0.15 25% 0.1 0.05 0 Potos Chuquisaca Oruro La Paz Beni Cochabamba Pando Tarija Santa Cruz

30% 20% 10% 0%

Pobreza extrema (%)

ndice de desigualdad de entropa generalizada (GE0)

Fuente: Elaboracin propia en base a UDAPE (2001)

Esta situacin de asimetra en los niveles de pobreza y desigualdad explica, en gran medida, por qu Bolivia es hoy uno de los pases ms desiguales de la regin. 11 Pero no slo la riqueza se genera de una manera en que beneficia a algunos grupos y excluye a otros, sino que la poltica social an no identifica canales de redistribucin de los recursos a travs de una articulacin de las polticas sociales y econmicas. A las desigualdades de ingreso se suman tambin asimetras en dimensiones no monetarias del desarrollo. El ao 2006, Oruro y La Paz registraban tasas de trmino en primaria de 88%, frente a Pando y Chuquisaca que apenas alcanzaban al 55%, principalmente por el rezago en reas rurales. Los indicadores de mortalidad infantil muestran por su parte heterogeneidades: el ao 2003, la mortalidad infantil en Oruro era de 88 por cada mil nacidos vivos, frente a 29 por mil en el departamento de Tarija. Este departamento, junto con Chuquisaca, Cochabamba y Potos se ubicaban por encima de la media nacional, registrada para la fecha en 54 por cada mil nacidos vivos. Parte de los resultados diferenciados en los niveles de desarrollo y logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) se explica por los esfuerzos diferenciados en la provisin de los servicios pblicos bsicos: Pando y Beni alcanzaban el ao 2006 una cobertura de acceso a saneamiento bsico de 30% y 28% respectivamente, frente a La Paz cuya cobertura era de 60%. En este indicador, adems de La Paz, slo Tarija superaban la media nacional de 44%.12 Finalmente, los recursos excedentarios del gas obligan ms que nunca a volcar la atencin de la sociedad y del Estado hacia la fiscalidad boliviana. La mayor riqueza generada debera permitirnos reducir asimetras departamentales, municipales y entre grupos de la sociedad, a travs de una poltica redistributiva con impactos progresivos y a favor de la poblacin
Segn datos de la CEPAL, a lo largo de la ltima dcada, Bolivia estuvo entre los cinco pases ms desiguales de la regin. 12 Los indicadores de esta seccin son datos oficiales de la Unidad de Anlisis de Polticas Econmicas (UDAPE).
11

histricamente excluida y postergada. Por qu es an ms importante cambiar la lgica de captacin y distribucin de los recursos en un escenario pre-autonmico? Re-pensar el rol de la poltica fiscal previo a la definicin de nuevos espacios de decisin y accin con los cuatro niveles autonmicos puede ser determinante no slo para distribuir entre regiones, departamentos, municipios y comunidades, sino para revertir un ciclo de desarrollo humano caracterizado por desigualdades persistentes y avance heterogneo. Las brechas de desarrollo y riqueza fiscal entre regiones son alarmantes, el costo de no actuar hoy es reproducir y profundizar las asimetras ya existentes. Ahora bien, Bolivia no enfrenta sola el desafo de lograr mejores condiciones de vida para su poblacin, a travs de una reorientacin de la poltica fiscal. El ltimo reporte del Centro de Desarrollo de la Organizacin de Pases Desarrollados plantea la necesidad de analizar los vnculos de la poltica fiscal con el desarrollo en Amrica Latina. 13 El balance de la fiscalidad existente en la regin y los avances distributivos logrados en los ltimos aos permiten identificar elementos cruciales para establecer una agenda futura de acciones para los Estados en materia de fiscalidad. Revisaremos algunos de ellos en la prxima seccin.14 Articulaciones entre poltica fiscal y desarrollo Qu articulaciones entre poltica fiscal y desarrollo pueden ser tiles para el caso boliviano? Al menos tres nos permiten sustentar la argumentacin de este ensayo. Primero, fortalecer la democracia requiere garantizar los derechos de la poblacin por medio de un contrato social fuerte basado en relaciones entre Estado y sociedad. Ello requiere de una provisin pblica de bienes y servicios de calidad (educacin, salud, servicios bsicos) con cobertura universal, que favorezcan la equidad a travs de una participacin y control activos desde la sociedad en la bsqueda de regmenes tributarios transparentes y progresivos, as como de una asignacin equitativa, distributiva del gasto pblico.15 Segundo, la poltica fiscal puede convertirse en una plataforma de gestin y seguimiento de las metas de desarrollo, erradicacin de pobreza y reduccin de desigualdades. Ms an, la poltica fiscal como instrumento permite anteponer, sin desechar, los objetivos de igualdad y democracia al objetivo de crecimiento, y puede convertirse en la estrategia central para romper un ciclo de crecimiento empobrecedor.16 En una encuesta realizada a nivel nacional el 86% de la poblacin afirma que los recursos del gas deben ser distribuidos a los ms pobres o a todos de manera igualitaria; slo 8% de la poblacin opta por una distribucin hacia los departamentos productores (ver Grfico 2).

Cetrngolo, Oscar y Gmez-Sabaini, Juan Carlos. La tributacin directa en Amrica Latina y los desafos a la imposicin sobre la renta. Serie: Macroeconoma del desarrollo. CEPAL.2006. 14 Machinea, Jos Luis. Estado y fiscalidad en Amrica Latina. CEPAL. 2008. 15 OCDE. Perspectivas econmicas de Amrica Latina. Resumen ejecutivo. 2008. 16 PNUD. Informe temtico sobre Desarrollo Humano: Le economa ms all del gas. Bolivia. 2006.
13

Grfico 2 Si usted fuera Presidente de Bolivia y tendra que decidir cmo distribuir la plata del gas, Cul de las siguientes maneras de repartirla preferira?
49% 40% 44%

Repartir recursos dando plata a los ms necesitados Repartir entre todos los bolivianos de manera igualitaria Repartir recursos dando ms plata a lugares productores 6%

41% 43% 42%

10% 8%

NINGUNO

3% 4% 4% 1% 2% 2% 0% 10% Total 20% 30% Urbano 40% 50% Rural 60%

Ns/Nr

Fuente: PNUD (diciembre 2008, encuesta urbano-rural 3800 casos) Encuesta realizada por Marketing SRL.

Tercero, los esfuerzos por consolidar la legitimidad fiscal son tambin por consolidar la legitimidad democrtica. Sistemas tributarios transparentes y un gasto pblico equitativo son caractersticas importantes para construir percepciones positivas sobre lo que realiza el gobierno, y pueden constituirse en una va legtima para la cohesin social.17 Los bolivianos esperan que los recursos fiscales se destinen con una lgica incluyente. Datos recientes de una encuesta nacional sobre percepciones de la poblacin en Bolivia permiten ilustrar la relevancia que tiene el control del dficit fiscal y el uso de los recursos estatales para la poblacin (ver Grfico 3). En un escala del 1 al 5, donde 1 es nada importante y 5 es muy importante, la poblacin asigna un promedio de 3,9 de importancia a la necesidad de que el gobierno d ms atencin al dficit fiscal. 18 Algo similar ocurre con la percepcin de la gente sobre la mayor atencin que debera recibir del gobierno y la inversin pblica: a nivel nacional el promedio es de 4. Pero el manejo transparente de los recursos tambin est presente en el imaginario de la poblacin que identifica como principal cualidad o caracterstica del gobierno la ausencia de corrupcin para alcanzar mejores condiciones de vida para sus hijos en el futuro. En reas urbanas y rurales, 40% de los bolivianos identifican esta cualidad como la ms importante, le siguen en orden de importancia la mayor descentralizacin y responsabilidades locales (26%), la atencin a los ms pobres (24%) y la ausencia o reduccin de trmites y burocracia.

Norma, Capln. Transparencia presupuestaria: una va a la cohesin social. Revista Centroamericana de Administracin Pblica. (55-69):31-44(2005). 2005. 18 PNUD, encuesta urbano rural 3800 casos. Encuesta realizada por Marketing SRL. Diciembre, 2008.
17

Grfico 3 Percepcin de la poblacin sobre la necesidad de mayor atencin del gobierno sobre temas fiscales
5

4.5

3.5

Trinidad

Cochabamba

La Paz

El Alto

2.5
Total Santa Cruz

Cobija

Tarija

El dficit fiscal es muy importante (media 1- 5) La inversin debera recibir ms atencion del gobierno (media 1 - 5)

Fuente: PNUD (febrero 2009, encuesta urbano-rural 2299 casos) Encuesta realizada por Equipos Mori

Finalmente, la creciente preocupacin de la poblacin sobre el control de temas fiscales abre una oportunidad para afianzar la legitimidad democrtica a travs de la legitimidad fiscal. La agenda de poltica fiscal como instrumento para el desarrollo cobra cada vez ms importancia en la coyuntura actual boliviana. Por un lado, el Plan Nacional de Desarrollo del gobierno plantea un nfasis redistributivo importante basado en los recursos provenientes de la economa del gas.19 No slo su captulo productivo, sino tambin el de poltica social basan sus objetivos y metas en el espacio fiscal que generan los recursos excedentarios de la explotacin y comercializacin del gas. Los recursos estratgicos son el pilar de la poltica pblica de hoy; un ejemplo de ello es el destino de los recursos provenientes del sector de hidrocarburos para financiar la primera fase de la poltica de transferencia monetaria condicionada Bono Juancito Pinto, diseada para reducir la desercin escolar en nios y nias de primarias fiscales a nivel nacional. 20 La Nueva Constitucin Poltica del Estado (NCPE) plantea el paraguas normativo que regir el uso y asignacin de los recursos; en el flamante texto constitucional la poltica fiscal est vinculada ms que nunca al logro de la equidad y la transparencia en el desarrollo.21

Plan Nacional de Desarrollo (PND): Bolivia digna, soberana productiva y democrtica para Vivir Bien. Del pago recibido por YPFB por concepto de los aportes originados en los megacampos 31 millones de dlares fueron destinados a cubrir el Bono Juancito Pinto desde el ao 2006. 21 El artculo 333 hace referencia a ocho principios de la poltica fiscal cuatro de ellos se orientan a garantizar un sistema fiscal con mayor incidencia en un desarrollo incluyente y participativo. Los ocho principios
19 20

Potos

Oruro

Sucre

2. La fiscalidad existente
En esta seccin intentamos visibilizar la fiscalidad existente. Partimos de la premisa de que las posibilidades de que Bolivia sea un pas ms equitativo y menos pobre dependen en gran medida de la capacidad redistributiva del Estado. Pero, qu est detrs de esta capacidad? Sin lugar a dudas, la Bolivia del gas, que se consolid progresivamente y que desemboc en el incremento sin precedentes en la historia de las recaudaciones fiscales que alcanzaron un pico el ao 2007. 22 Sin embargo, la capacidad redistributiva del Estado no depende solamente de tener los recursos para distribuir. En este marco, intentamos responder algunos interrogantes: Qu significa para el Estado la economa del gas? Cunto de lo que hace el Estado se financia con los recursos provenientes de su explotacin? Cules son los riesgos y los desafos de una generacin de polticas sociales sostenida con estos recursos? Luces y sombras de la dependencia del gas Ms all de la vieja aunque no superada discusin sobre la maldicin de los recursos naturales, son varias las luces de la economa del gas para la fortaleza del Estado. Entre ellas podemos mencionar el hecho de que permite lograr un supervit, provee los recursos al Estado para financiar el cambio, permite sustituir deuda externa con recursos propios y recuperar soberana sobre los recursos y sobre las acciones. Los recursos del gas permitieron en los ltimos aos financiar parte de una nueva generacin de polticas sociales, como es el caso de las nuevas intervenciones pblicas basadas en transferencias monetarias a nios, adultos mayores y madres.23 Ahora bien, qu aspectos son centrales para describir los efectos positivos de los recursos del gas? Al menos tres de ellos se vinculan directamente con la posibilidad de disear polticas pblicas a la medida del pas y respondiendo a las necesidades de la poblacin. Primero, la posibilidad de generar recursos propios, sustituir recursos externos y lograr mayor soberana en nuestras acciones y nuestras polticas. El disear polticas con soberana no es un logro menor. Para recordar las implicaciones de esta situacin vale la pena mencionar lo siguiente, una estimacin de los ingresos provenientes de los impuestos sobre hidrocarburos y la deuda externa nominal permite ilustrar una senda de sustitucin de recursos externos por recursos propios (ver Grfico 4). Esta oportunidad abre las posibilidades de lograr mayores efectos distributivos de los hasta ahora alcanzados con recursos propios o con crditos y/o apoyo internacional condicionado.

enunciados son: capacidad econmica, igualdad, progresividad, proporcionalidad, transparencia, universalidad, control, sencillez administrativa y capacidad recaudatoria. 22 George Gray Molina. La economa boliviana ms all del gas. Universidad de Salamanca. 2006. 23 Las intervenciones mencionadas son las siguientes: Bono Juancito Pinto, Renta Dignidad y Bono Juana Azurduy .

Grfico 4 Sustitucin de deuda externa por impuestos sobre hidrocarburos

80 18 16 14 12 50 10 40 8 30 6 4 2 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2016 2026

70

60

20

10

Deuda Externa Nominal (% PIB)

Ingresos impuestos hidrocarburos (% PIB)

Fuente: Datos de la deuda externa nominal - Banco Mundial, 2006 Datos de ingresos por hidrocarburos Plan Nacional de Desarrollo, 2006

Segundo, la posibilidad de revertir el dficit fiscal. Hasta el ao 2005 y por ms de cuarenta aos el Sector Pblico No Financiero (SPNF) registr dficits recurrentes.24 A partir del ao 2006 y hasta fines del ao 2008 esta situacin fue revertida por los efectos de la nacionalizacin de hidrocarburos y de las empresas metalrgicas Vinto y Huanuni (ver Grfico 5). Ambos sectores, hidrocarburos y minera, se vieron fuertemente favorecidos en el mercado mundial por booms en los precios internacionales.25 Los recursos adicionales del Estado, producto de la nacionalizacin y de una bonanza en los mercados externos, le permitieron a Bolivia incrementar sus ingresos y al gobierno, sentar las bases fiscales para financiar el proyecto de cambio.26

UDAPE. Economa y Poltica econmica. Bolivia. 2006. Bolivia habra revertido la recurrencia de dficit fiscal, registrando un supervit corriente, primario y global hasta diciembre del ao 2008. 26 Gray Molina afirma en un artculo que en Bolivia vivimos desde y para el gas.
24 25

10

Grfico 5 Dficit fiscal e hitos sobre hidrocarburos

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
13.0 12.7 5.7 4.5 1.7 (2.3)

15

Ley de Capitalizacin
10

Nacionalizacin

5 1.9 0 2.3 2.6 1.4

3.3

4.0 3.5 1.5 (1.8) 0.3 1.0 0.6 (1.9) (3.3) (4.7)

Ley de Hidrocarburos

0.9 (1.0)

(3.0) (4.4) -5 (4.2) (4.4) (6.1)

(3.5) (3.7) (2.7)

(2.7) (5.5) (6.8) (7.9) (8.8)

-10 Supervit (Dficit) Corriente Supervit (Dficit) Global

Fuente: Elaboracin propia en base a la Unidad de Programacin Fiscal (2008).

Tercero, ampliar el espacio fiscal. Qu representa el sector de hidrocarburos para el Estado? Luego de la nacionalizacin y al cerrar el ao 2007, los recursos del gas en la economa y la fiscalidad boliviana son muy importantes: aportaban 7% al PIB nacional, 47% a las exportaciones y 47% a los ingresos fiscales. Desde la aprobacin del Decreto de Nacionalizacin del 1 de mayo de 2006, la venta de hidrocarburos gener un aumento significativo de los ingresos nacionales que pasaron de representar el 1,7% del PIB en 2004, a 13% en 2007. El sector tambin gener ingresos derivados de impuestos y regalas de los recursos naturales por un valor de 8% del PIB el ao 2007. En estos ltimos aos la sostenibilidad del crecimiento econmico y nivel de los ingresos totales del SPNF dependieron ms que nunca del desempeo del sector hidrocarburos. La composicin de los ingresos generales del Estado refleja claramente esta situacin.27 De los ingresos totales del SPNF entre 2004 y 2007 el sector de hidrocarburos aument su contribucin de 1/3 a cerca de la mitad. Asimismo, aument la presin tributaria que haba oscilado entre 15% y 18% del PIB durante ms de quince aos, alcanzando casi 28% en el ao 2007. En este nuevo escenario, para el ao 2007, de los 36,119 millones de bolivianos registrados como ingresos del Estado, los ingresos provenientes del sector hidrocarburos representaban cerca de 50% de los ingresos totales y las recaudaciones tributarias, el 37%.28
Unidad de Programacin Fiscal - UPF. Dossier estadstico 1990-2007. Vol. XI. Ministerio de Hacienda. Viceministerio de Tesoro y Crdito Pblico. 2008. 28 Se incluyen como impuestos de la Renta Interna el Impuesto al Valor Agregado (IVA), Impuesto a las Transacciones (IT), Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), Impuesto Especial a los Hidrocarburos (IEHD) y las regalas correspondientes
27

2007

11

Grfico 6 La importancia de los hidrocarburos en la fiscalidad boliviana (1990-2007)

50,000 45,000 40,000 35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0 6% 6% 65% 23%
1990 1991 1992 1993 1994

En millones de bolivianos 4% 12%

47%

7% 15% 5% 17% 27% 35%

1995 1996 1997 1998

38% 40%
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

37%
2007

Ingresos tributarios

Hidrocarburos

Otros ingresos corrientes

Ingresos de Capital

Fuente: Elaboracin propia en base a la Unidad de Programacin Fiscal (2008).

Finalmente, la composicin de los ingresos tributarios confirma la importancia del sector hidrocarburos en la estructura tributaria de hoy: los impuestos sobre hidrocarburos representan el 50% del total de las recaudaciones. En gran medida, la economa del gas construy la base fiscal para sustentar el trnsito al cambio social. Pero la Bolivia del gas no slo significa oportunidades para la fiscalidad. Los efectos de una dependencia exclusiva del gas y de otros recursos naturales son conocidos, aunque las implicaciones para la sostenibilidad fiscal y de las polticas que sustentan han sido poco exploradas en el caso boliviano. Lo cierto es que en varios pases de Amrica Latina an persisten problemas importantes vinculados con la alta volatilidad de los ingresos que coexisten con niveles de gasto pblico y de transferencias sociales an limitados. Segn simulaciones realizadas de los efectos de la cada del precio de las materias primas (gas, petrleo, cobre) en los ingresos fiscales, la prdida de ingresos directos podra significar una cada de entre 7 y 9 puntos del PIB en algunos pases de la regin.29 El impacto de esta cada no slo afectar por la va de los precios, sino tambin por el impacto de la reduccin de las exportaciones, debido a la desaceleracin de las economas y la reduccin correspondiente de los impuestos provenientes de la produccin y/o comercializacin de commodities.

Jos Luis Machinea. Presentacin: Estado y fiscalidad en Amrica Latina. Universidad de Alcal. Berln. Marzo, 2009.
29

12

Qu implicaciones emergen para la fiscalidad boliviana? Para Bolivia la cada estimada representara cerca del 50% de los ingresos fiscales con respecto del PIB, entre 2007 y 2009. El efecto de la cada en escenarios pesimistas y conservadores no es muy distinto (ver Grfico 7). Segn datos oficiales, el impacto hasta ahora registrado en los precios internacionales del gas y la consecuente prdida de mercados representa una disminucin en el 17% de los recursos del IDH y de regalas, lo que afecta principalmente a los presupuestos municipales y prefecturales, hacia donde se distribuyen. En cifras absolutas, segn declaraciones del Ministro de Economa y Finanzas Pblicas, el presupuesto de transferencias municipales, que alcanzaba a Bs. 3.240 millones, se redujo a Bs. 2.684 millones; una reduccin de 556 millones de bolivianos, monto equivalente al 10% de la inversin pblica nacional para un ao. Mientras, el presupuesto efectivo destinado a las universidades se redujo de 481 a 398 millones de bolivianos.30 Grfico 7 Amrica Latina: Ingresos fiscales provenientes de la explotacin de productos primarios (% PIB)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales hasta 2008 y proyecciones propias para el 2009. Nota: Las cifras correspondientes a 2008 son preliminares, las de 2009 (b) corresponden al escenario base y las de 2009 (p) a un escenario ms pesimista (20% adicional de cada de los precios de los productos primarios respecto del escenario base).

Quedan, ante este escenario ms preguntas que respuestas: Cmo afectar la cada a cada uno de los niveles de gobierno? Cmo enfrentarn los gobernantes esta cada? Y an ms importante: Se protegern los programas y polticas orientados a garantizar pisos mnimos de bienestar para toda la poblacin?

30Luis

Arce Catacora, Ministro de Economa y Finanzas Pblicas. Entrevista en Dialocracia, Radio FIDES, sobre la Crisis econmica. Abril, 2009.

13

Fiscalidad ms all de gas Qu podemos decir acerca de la fiscalidad ms all del gas? Ms all del gas, la fiscalidad boliviana revela sntomas de fortaleza y debilidad. Esta ambigedad se evidencia por una tendencia registrada para los ltimos aos de una creciente capacidad de recaudacin de impuestos desde el Estado, que coexisti con elevadas tasas de evasin y una base estrecha de contribuyentes. Qu caracteriz esta tendencia? Recaudaciones crecientes y concentradas en impuestos indirectos. Desde los aos 90 y hasta mediados de la dcada actual los sistemas impositivos de la regin atravesaron por reformas tributarias. Como sntesis, el incremento de las recaudaciones tuvo dos ciclos claramente diferenciados: el primero identifica como principal fuente de recaudaciones al Impuesto al Valor Agregado y el segundo, el momento en que las recaudaciones se deben ms bien al impacto de la fiscalidad del gas. Esta situacin confirma la dependencia mayor de la fiscalidad boliviana en impuestos indirectos. En Bolivia uno de los cambios ms importantes en el sistema tributario fue la reforma impositiva de 1986 con la aprobacin de la Ley 843. Esta ley simplific el sistema tributario logrando crear un sistema de fcil administracin y ampliar la base tributaria. Posteriormente, varias leyes modificaron el sistema tributario nacional desde 1994 hasta 2005, todas ellas orientadas a estimular la tributacin y a incrementar los niveles de recaudacin. Fruto de estas modificaciones, entre otros aspectos, la estructura de los ingresos tributarios se modific en varias oportunidades. Para el ao 2004, el 90% de la recaudacin tributaria total provena de cinco impuestos (IVA, IEHD, IT, IUE y el Impuesto al Consumo Especfico - ICE). Tras la aprobacin de la nueva Ley de Hidrocarburos del ao 2005 la estructura de ingresos del Estado modific la disposicin impositiva, registrando una fuerte dependencia de recaudaciones del sector que entonces representaron el 25% de los ingresos fiscales totales. Otra caracterstica del sistema tributario en Bolivia son los elevados niveles de evasin. Segn un anlisis realizado para Bolivia, la evasin tributaria se caracteriza por: i) el bajo nmero de contribuyentes (403 mil, que es cerca del 20% de la poblacin ocupada), ii) la extensin del rgimen simplificado (que agrupa uno de cada cuatro contribuyentes que aportan apenas con 0,1% de las recaudaciones totales), iii) la injerencia poltica (que durante varios aos impidi el desarrollo de un sistema de informacin que hiciera transparente el sistema), iv) la ausencia de penalizacin por evasin, y v) las exenciones a la produccin de varios bienes (que constituyen tambin una manera de legalizar la evasin). 31 La evasin tributaria es sin lugar a dudas un sntoma de debilidad de la capacidad del Estado. Segn estimaciones de la Unidad de Anlisis de Polticas Sociales y Econmicas (UDAPE), la evasin del IVA alcanzara aproximadamente al 40%, magnitud que ubica a Bolivia en el grupo de pases de ingresos bajos con altos niveles de evasin, junto con Hait y Honduras.32 La elevada evasin de impuestos responde, en gran medida, a la ausencia de mecanismos eficientes de control y transparencia tributaria.

Jos Carlos Campero y Jos Luis Carvajal, Economas regionales y descentralizacin en el marco del diseo constitucional. AECI FAM. 2005. 32 Ramn, Fredianini. Sistemas presupuestarios y poltica fiscal en el orden econmico Contribuciones N1. Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo Latinoamericano - CIEDLA. 2001.
31

14

La mayora de los impuestos nacionales, especialmente aquellos que gravan el consumo, afectan ms a los ms pobres. Algunos estudios sobre el impacto del sistema tributario en la reduccin de la pobreza concluyen que todos los impuestos que gravan al consumo en Bolivia son regresivos.33Un anlisis que desglosa el impacto segn quintiles de ingreso del hogar para cuatro impuestos, revela que sobre el 20% ms pobre de la poblacin recae el 24% de la carga tributaria total de los impuestos al consumo; mientras que sobre el 20% ms rico recae solamente el 13,5%. Esta desigual incidencia de la carga tributaria se explica en gran medida por el impacto ms regresivo del Impuesto al Consumo Especfico. Un estudio ms reciente confirma estos hallazgos, pues al calcular el impacto distributivo de los impuestos a nivel nacional concluyen que la estructura tributaria boliviana posee un carcter poco distributivo. El estudio llega a identificar el grado de regresividad de cada impuesto, constatando que los menos regresivos, entre los analizados, son aquellos dirigidos al consumo: ICE e IVA + IT; en tanto que los ms regresivos son el RC-IVA y el IEHD, cuyas curvas de desigualdad estn por debajo de la curva de ingresos.34 El sistema impositivo se caracteriza por una base estrecha de contribuyentes. Esta dimensin poco explorada revela que gran parte de las recaudaciones recae sobre pocos contribuyentes. Segn diagnsticos del sistema tributario boliviano realizados por la Cmara de Industria, Comercio, Servicios y Turismo de Santa Cruz, la debilidad del sistema impositivo tiene que ver con quines aportan con una mayor porcin a las recaudaciones. Los estudios mencionados sealan que son los contribuyentes inscritos en el Rgimen General quienes asumen la mayor carga (Cmara de Industria, Comercio, Servicios y Turismo de Santa Cruz - CAINCO, 2004a y 2004b). Los grandes contribuyentes (GRACOS) 1.524, el 0,3% del total, recaudan el 56,2% de los impuestos; 111.784 Pequeas y Medianas empresas (Pymes), el 22,5% del total de la base de contribuyentes, aportan con el 43,7% de las recaudaciones; y 392.176 Micro y Pequeas empresas (Mypes), el 77,2% del total de contribuyentes, aportan con el 0,1% del total recaudado. El estudio tambin revela que quienes ms aportan a las recaudaciones provenientes del sector empresarial son los que ms contribuyen al PIB y quienes menos contribuyen al empleo. Los GRACOS aportan casi seis de cada diez bolivianos recaudados del sector productivo, mientras que generan el 65% del PIB y tan slo contribuyen el 7% a la generacin de empleo. Las microempresas, adscritas a los regmenes simplificados, contribuyen con el 0,1% del PIB, en tanto que generan el 83% del empleo. Mientras que las Pymes, el 77% de la base de contribuyentes, aportan con el 43% de las recaudaciones, generan el 10% del PIB y el 10% del empleo. Gasto pro-pobre: Prioridad del Estado? Pese a los esfuerzos realizados en Bolivia, el pas an destina menos recursos al sector social en comparacin con el promedio de Amrica Latina. Aunque como proporcin del PIB, supera el promedio regional con un valor de 18,6%, frente a 15,9%. Segn la CEPAL el impacto de cada dlar de gasto pblico social invertido en educacin y salud muestra un efecto distributivo. 35 Este anlisis aplicado al conjunto de nueve pases de la regin revela que Amrica Latina se caracteriza por una alta regresividad del gasto en seguridad social,
Fernando, Cosso. El sistema tributario y sus implicaciones en la reduccin de la pobreza. IEE. La Paz. 2001. PNUD. Informe sobre desarrollo humano 2007: El estado del Estado en Bolivia.2007. 35 CEPAL. Panorama Social de Amrica Latina. Chile. 2008.
33 34

15

una situacin de relativa equitativa distribucin en el sector salud, y una ligera progresividad del gasto en educacin. Aqu es importante resaltar los esfuerzos realizados por varios pases de la regin a travs de sus programas de transferencias monetarias condicionadas, que, debido a su priorizacin y focalizacin adecuados, han logrado impactos redistributivos importantes. Algunos ejemplos de programas exitosos en trminos redistributivos son el programa Jefes de Hogar en Argentina, el programa Chile Solidario, el programa Oportunidades de Mxico y el programa Bono de Desarrollo Humano en Ecuador. Todas estas iniciativas que presentan particularidades en objetivos, poblacin meta y cobertura, han logrado un efecto distributivo de la renta. Qu podemos decir de la fiscalidad por el lado del gasto en Bolivia? Como en la mayora de los pases de la regin, el gasto pblico durante el periodo de estabilizacin posterior a la crisis de la dcada de los 80 fue la principal variable de ajuste para controlar el desmesurado dficit fiscal. Los esfuerzos por reducir al gasto pblico implicaron una cada de 7,2% a 4,6% del PIB entre 1980 y 1989. En la dcada siguiente, el gasto pblico aument sostenidamente con la implementacin de las reformas estructurales de segunda generacin (Reforma Educativa, Reforma en Salud, Reforma de Pensiones). Pero ms all de la tendencia, cul fue la orientacin del gasto? Un indicador que permite una respuesta es la magnitud y tendencia del gasto pro-pobreza. Grfico 8 1,750 millones de dlares en gasto social pro- pobre
14 12 136 256 153 60 39 152 62 72 198 73 80 209 66 317 57 1750 millones $u$ 314

168 64 49

En porcentaje del PIB

10 47 8 6 4 2 170 0 1995 272 76 46

49 61 85

61 58 80

100 63 82

101 49 99

114 50 92

65 75

328

369

382

390

387

442

476

445

472

476

575

665

203

223

238

239

263

264

262

262

296

331

361

396

1996

1997

1998 Educacin

1999

2000

2001

2002

2003

2004 Urbanismo

2005

2006 Otros

2007

Salud

Saneamiento Bsico

Fuente: Elaboracin propia en base a la Unidad de Programacin Fiscal (2008).

Entre 1995 y 2007 la estructura de este gasto no vari sustancialmente: educacin ocupa el primer lugar (665 millones), seguido de salud (396 millones) y urbanismo (317 millones). En trminos per-cpita, el gasto pro-pobre tambin aument pasando de 106 a 178 dlares per cpita, entre 2004 y 2007. La expansin del gasto pro-pobre se debe esencialmente al efecto del aumento del gasto en los sectores de educacin y urbanismo. Esta tendencia refleja esfuerzos importantes desde el Estado por preservar y aumentar el gasto destinado a la 16

poblacin ms pobre y a las funciones sociales; sin embargo, tambin llama a reflexionar sobre la importancia de su sostenibilidad. Optar Bolivia por una nueva estrategia de proteccin del gasto pro-pobre? Parte de la respuesta radica en las posibilidades y restricciones de los distintos niveles de gobierno de asignar recursos y orientarlos hacia sus propias necesidades y prioridades. En Bolivia, pese a que los gobiernos locales han asumido mayores responsabilidades de gasto, an poseen una limitada autonoma en los ingresos y en los gastos. Para entender mejor la importancia de la descentralizacin fiscal es importante resaltar que, aunque con limitadas capacidades de ejecucin, a partir del ao 1994 empieza a tener mayor relevancia la proporcin del gasto ejecutado por las prefecturas y los gobiernos municipales. Entre 2001 y 2007, el gobierno general absorbi en promedio el 91% del total ejecutado (ver Grfico 9). Los esfuerzos de descentralizacin del gasto implicaron una mayor ejecucin desde la administracin territorial: entre 1990 y 2007, el gasto ejecutado por la administracin territorial pas del 8% a 20%. Pero la relevancia de la descentralizacin del gasto es an mayor si se excluyen las empresas pblicas no financieras. En este nuevo escenario, el gasto ejecutado por la administracin territorial- que incluye municipalidades y prefecturas, superaba los 12,000 millones de bolivianos el ao 2007.Excluyendo el gasto ejecutado por las empresas del SPNF, de cada 10 bolivianos de gasto pblico 4 son ejecutados por municipios y prefecturas. Ahora bien, es importante identificar lo que representa ese gasto descentralizado en trminos de ingresos. Es decir, cunto del gasto descentralizado lo financian los propios gobiernos locales? Cunto corresponde a transferencias del nivel central? Y finalmente, de qu tipo de transferencia se trata? Grfico 9 Un gasto fiscal cada vez ms descentralizado
65,000 60,000 55,000 50,000 45,000 40,000 35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
G o bie rno C e nt ra l Ins t it uc io ne s de s e gurida d s o c ia l A dm inis t ra c i n t e rrit o ria l E m pre s a s pblic a s no f ina nc ie ra s

Administracin Central - TGN Alcaldas Otras Empresas

FPS - SNC - Otras Instituciones de Seguridad Social

Prefecturas YPFB

Fuente: Elaboracin propia en base a la Unidad de Programacin Fiscal (2008).

17

El grfico 10 muestra que la mayor parte del gasto sigue siendo financiado por transferencias del gobierno central: de 7,4% del PIB que se registraba el ao 2007 como ingreso municipal, cerca del 75% corresponda a transferencias fiscales provenientes del Tesoro General de la Nacin (TGN). Algo similar ocurre con los ingresos de gobiernos departamentales: de 5,7% del PIB registrados como ingresos totales, cerca del 50% correspondan a transferencias corrientes provenientes del TGN. Este mecanismo no slo debilita el esfuerzo fiscal local, tambin impide el desarrollo de la iniciativa impositiva local.36 Grfico 10 Ingresos y gastos por nivel de gobierno (% PIB) y transferencias a los gobiernos locales
50
1,5 Ingresos de los gobiernos locales que provienen de transferencias del gobierno central 1,3 6,8 5,2

40
En porcentaje del PIB

7,4 5,7

75%

30

51%

20
30.5 29,5

10

0 Ingresos
Gobierno central Gobiernos municipales

Gastos
Gobiernos departamentales Transferencias a la seguridad social

Fuente: Elaboracin propia en base a la Unidad de Programacin Fiscal (2008).

Dos conclusiones se desprenden de ste anlisis. La primera plantea la necesidad de revisar las frmulas de transferencias fiscales desde el gobierno central hacia los niveles prefectural y municipal, mientras se definen nuevas atribuciones fiscales para cada uno de los niveles mencionados. Las nuevas atribuciones y competencias que plantear el diseo institucional de un nuevo Estado con autonomas departamentales, municipales, indgenas y regionales; plantea nuevos desafos y exige pensar cada vez ms en una gestin por resultados. Esta urgencia se acenta cuando se identifican las enormes asimetras departamentales desde la fase presupuestaria hasta la ejecucin de los recursos (ver Grfico 11).

Francisco Arze y Jorge, Martnez-Vzquez, Descentralizacin en Latinoamrica desde una perspectiva de pases pequeos: Bolivia, El Salvador, Ecuador y Nicaragua. Atlanta: Economics Department. 2003.
36

18

Son las fuentes de generacin de recursos, ya sea propias o va transferencias, las que debern ser revisadas para disear nuevamente los mecanismos que determinen las nuevas reglas de distribucin de recursos fiscales entre los viejos y nuevos niveles de gobierno. Los escenarios en los niveles prefectural y municipal pueden ser distintos, pero en ambos casos plantean dos desafos: garantizar la cantidad de recursos y establecer criterios de distribucin progresivos. En cada nivel de gobierno se deber atender prioridades distintas. Por ejemplo, en el nivel prefectural habr que destinar mayor esfuerzo en disear un sistema que permita trascender los mecanismos de compensacin va Fondo de Compensacin Departamental (FCD), de manera que la asignacin de recursos tenga de partida una regla ms equitativa de la coparticipacin del IEHD y de las regalas por produccin o explotacin de recursos naturales; tambin deberan ser objeto de revisin el pago de tems en educacin y salud. Grfico 11 Brechas departamentales en techos presupuestarios para municipios y prefecturas
12,000

Per cpita 2007 Per cpita 2008

10,000

10,041

8,000

En Bolivianos

7,123

6,000

4,885 3,941

4,000 1,419 1,487 1,468 1,201

2,000 402 0

427

612

623

672

727

2,253 1,555 2,073 1,505

Chuquisaca

La Paz

Cochabamba

Potos

Tarija

Beni

Fuente: FAM,

2008. Pacto fiscal nacional. Propuesta de la FAM Bolivia.SIAM.

Mientras que en el nivel municipal an hay un largo trabajo en trminos de la generacin de recursos propios: el ao 2007, de 327 municipios 72 no tenan ingresos tributarios. Para ese ao, del total de ingresos propios de los municipios, que asciende a casi 150 mil dlares, el 63% corresponda a ingresos tributarios y el 37% a ingresos no tributarios. Los municipios de los departamentos de La Paz, Santa Cruz y Cochabamba son los que logran mejores recaudaciones impositivas propias; los municipios de Tarija, Oruro y Chuquisaca se encuentran en segundo lugar; y los que tienen peores recaudaciones son los municipios de Potos, Beni y Pando. El 61% de los recursos propios municipales es recaudado por los municipios de capitales departamentales como La Paz (29%), Santa Cruz de la Sierra (20%) y Cochabamba (12%). 19

Santa Cruz

Pando

Oruro

La segunda conclusin es la necesidad de determinar el destino de las transferencias. Varios documentos revelan para el caso boliviano la necesidad de iniciar un debate serio sobre principios y metas para la redefinicin de la distribucin de las transferencias fiscales entre los distintos niveles de gobierno.37 Entre las principales lecciones rescatamos la necesidad de establecer nuevas reglas que permitan una distribucin de los recursos para pasar de un sistema discrecional a un sistema de gestin por resultados. Entre 1996 y 2005, el presupuesto ejecutado de las prefecturas creci sostenidamente a una tasa anual promedio de 8%, pasando de 523 millones de dlares en 1996 a 758 millones en 2005. Pero estos ingresos se distribuyen de manera desigual entre departamentos. La prefectura de Tarija, por ejemplo, recibe en proporcin siete veces ms ingresos que la prefectura de Santa Cruz. Beni obtiene $us 292 per cpita, Santa Cruz 358 y Chuquisaca 549, siendo stos los departamentos que menores ingresos per cpita reciben. Los departamentos ms beneficiados con esta asimtrica distribucin de los recursos departamentales son Pando con 2,567 dlares per cpita y Tarija con 2,114. Grfico 12 Presupuesto prefectural per cpita (1996-2005)
18
Crecimiento del presupuesto prefectural per-cpita 1996 - 2005 (%)

16 14 12 10 8 6 4 2 0 -2 -2 -4 0 2 4 6 8 Santa Cruz, 358 10 12 Beni, 292 Oruro, 916 Potos, 950

Tarija, 2114

Pando, 2567 La Paz, 566 Cochabamba, 640 Chuquisaca, 549

14

16

18

20

Crecimiento del presupuesto prefectural total 1996 - 2005

Fuente: Elaboracin propia en base a la Unidad de Programacin Fiscal (2007).

En cuanto a la inversin pblica ejecutada, la misma muestra verdaderos cambios en el tiempo, as como una tendencia a una desigualdad departamental. Mientras Tarija, Cochabamba y Potos redujeron la participacin de la misma entre 1992 y 2005, tambin
37

La principal contribucin sobre este tema es de Marco Zapata. Lineamientos para un nuevo sistema de transferencias intergubernamentales en funcin a las autonomas departamentales. Red de Anlisis Fiscal

(RAF). 2005 20

disminuyeron la inversin per cpita. Por el contrario, La Paz, Santa Cruz, Chuquisaca, Oruro, Beni y Pando aumentaron su participacin en la inversin pblica con un incremento de la inversin per cpita. Pese a la clara tendencia de una mayor descentralizacin en el periodo mencionado, las asimetras departamentales al 2004 eran enormes, por ejemplo: Pando ejecutaba diez veces ms que Tarija, mientras que Potos, cuatro veces menos que La Paz. El costo de no actuar frente a los desequilibrios fiscales regionales es una mayor divergencia regional en el corto plazo.38 La proyeccin del ndice de Desarrollo Humano hasta el 2015, asumiendo la tendencia inercial observada entre 1992 y 2001, prev una ampliacin de la brecha entre el departamento con mayor desarrollo humano y el departamento con menor desarrollo humano. Algunas estimaciones de los costos de no revertir esta tendencia muestran que la brecha en la escolaridad alcanzada entre los valores (departamentales) mximo y mnimo se ampliara de tres a cinco aos. La desigualdad en la esperanza de vida entre departamentos aumentara de once a catorce aos, y la distancia prevista en el PIB per cpita en el departamento ms rico sera cuatro veces mayor al del departamento ms pobre.

3. Tres pasos para construir un pacto fiscal

Cules son las asignaturas pendientes para cumplir objetivos de desarrollo a travs de la poltica fiscal? Para la construccin de un pacto fiscal, las polticas pblicas deben combinar esquemas de responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconmica, elevar la calidad del gasto pblico, promover la equidad y dotar de mayor transparencia a la accin fiscal para favorecer la legitimidad de la democracia. Estos cuatro lineamientos de poltica tienen en comn el objetivo de un desarrollo equitativo basado en una gestin por resultados, a travs de la fijacin de un destino claro para los excedentes fiscales, optando por la transparencia en el uso de los recursos como medios para alcanzar dicho objetivo. El seguimiento de la poltica fiscal debera abocarse tanto a garantizar el impacto del gasto pblico, como a fomentar sistemas impositivos progresivos, de base amplia, y que se adapten a las especificidades de cada economa. Estos instrumentos tendran que proporcionar las condiciones necesarias para garantizar un piso mnimo de bienestar para toda la poblacin. Cmo lograr una poltica fiscal distributiva con mayor impacto social en Bolivia? En esta parte planteamos tres pasos bsicos que debieran seguir las acciones de poltica pblica para movilizar esfuerzos de manera transparente, descentralizada y con una gestin por resultados para lograr que los objetivos de reduccin de las desigualdades y erradicacin de la pobreza estn presentes desde el diseo de las polticas pblicas hasta la gestin y monitoreo de los resultados. Estos pasos bsicos deberan conducir a Bolivia a lograr una poltica fiscal distributiva y con mayor impacto social. El primero, construir las bases para un pacto fiscal que defina el qu. El segundo: lograr mayor transparencia y participacin en la elaboracin presupuestaria y en el seguimiento de la ejecucin. Y el tercero, optar por una gestin por resultados que definan ms bien el cmo.
38

Vernica Paz Arauco. Reducir las desigualdades: el desafo de un nuevo pacto regional. Revista Lazos. UNIR. 2008.

21

Establecer acuerdos mnimos entre actores La Federacin de Asociaciones Municipales de Bolivia (FAM) lleva una agenda de varios meses para debatir sobre la necesidad de lograr un pacto fiscal como pilar de las autonomas.39 Entre los desequilibrios o asimetras que identifican los estudios llevados a cabo por esta institucin se mencionan los desequilibrios financieros o fiscales que causan enormes brechas entre los recursos prefecturales y municipales; los desequilibrios en desarrollo humano, pobreza, desigualdad y crecimiento; y los desequilibrios sectoriales que an no logran destinar el gasto de una manera progresiva, focalizando en funcin a las necesidades territoriales y favoreciendo a los sectores estratgicos. Las bases para un pacto fiscal requieren que los bolivianos avancemos hacia acuerdos bsicos. El primero es fijar un objetivo comn para la poltica fiscal. Este objetivo debera coincidir con los principios bsicos de respeto del derecho de todos los bolivianos de gozar de un piso mnimo de condiciones de vida, cuidando y respetando la multiculturalidad. Esta meta coincide con las preferencias de la poblacin sobre las prioridades que debera asignar el gobierno, en sus acciones, para este ao. Segn la encuesta realizada en diciembre de 2008, el gobierno debera priorizar en el mbito econmico la mejora de las condiciones de vida en las zonas ms pobres (ver Grfico 13). Grfico 13 Considerando la siguiente lista de acciones en el mbito econmico, indique en cada caso, cuanta prioridad el gobierno debera darles el prximo ao?
Fortalecer Yacimientos petrolferos Fiscales

3%

9%

27%

60%

Mejorar las condiciones de vida en las zonas ms pobres del pas (ej. Norte de Potos)

2%

6%

23%

68%
30% 34% 32%

Nuevas nacionalizaciones de empres as

4%

11% Cambiar la ley de pensiones

29% 26%

34%

Aumentar los impuestos a las pers onas que tienen s alarios e ingresos elevados 0%

6%

29% 33% 33% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

10%

Ns/Nr

Puede esperar

Alguna

Mucha

Fuente: PNUD (diciembre 2008, encuesta urbano-rural 3800 casos) Encuesta realizada por Marketing SRL.

39

FAM, 2008. Pacto fiscal nacional. Propuesta de la FAM Bolivia.

22

El segundo punto de acuerdo tiene que ver con las caractersticas de la compensacin regional y sectorial, de manera que se logre, a travs de mecanismos de solidaridad, la universalizacin de los beneficios en todo el territorio nacional. Este punto debe considerar las sinergias necesarias de los niveles de descentralizacin ya existentes, as como las nuevas funciones y atribuciones del sistema autonmico an por definirse. La tarea ms ardua, sin lugar a dudas, es lograr un acuerdo entre actores para: i) compensar las enormes desigualdades existentes y las emergentes en los ingresos fiscales ii) disear la distribucin de recursos en funcin a garantizar la cobertura universal de servicios bsicos y reducir las disparidades en las condiciones de vida. El tercer punto de acuerdo para avanzar hacia un pacto fiscal es priorizar en todas las acciones estatales, y en todos los niveles de gobierno, la funcin social. Este objetivo, acorde con las metas del Plan Nacional de Desarrollo coincide tambin con las prioridades asignadas por la poblacin a los sectores productivo, de empleo y proteccin social. Segn la encuesta de percepciones realizada el ao 2008, la poblacin asigna una importancia elevada al desarrollo rural, a los programas de empleo, al ahorro para mantener los Bonos Juancito Pinto y Renta Dignidad, as como el apoyo a grandes y pequeas empresas, entre las acciones en el mbito econmico que debiera priorizar el gobierno. Esta situacin, sin embargo, requiere revisar la distribucin de los recursos de la planificacin presupuestaria. Datos para el ao 2007 revelan que en los tres niveles de gobierno los esfuerzos de priorizacin de las funciones sociales an no coinciden con los objetivos. Grfico 14 Divergencia en la distribucin de los recursos prefecturales y municipales
3,500

3,000
En millones de bolivianos

2,500

TGN Prefecturas Municipios Total (%)

5 0 .5 4 %

2,000
17 12

1,500
2 1.0 5 % 1114 10 0 2 12 .9 6 % 532 5 .7 2 % 286 17 7 65 17 7 57 8 44 2 4 4 14 7 13 5 8 .9 0 % 16 1 24 0 25 0 .8 3 %

1,000

500

0 Educacin Salud

Agua y saneamiento bsico

Desarrollo productivo

Transporte y caminos

Vivienda y catastro

Fuente: FAM, 2008. Pacto fiscal nacional. Propuesta de la FAM Bolivia.SIAM

23

Fomentar la transparencia y la participacin Entre los desafos que enfrenta Bolivia para logar mayor impacto, uno es la construccin de un sistema fiscal transparente. El primer paso para garantizar procesos democrticos de elaboracin presupuestaria y de gestin de los recursos estatales es trabajar en funcin a esquemas que motiven la transparencia fiscal y que se basen en procesos participativos desde la elaboracin del presupuesto hasta el control o seguimiento del uso de los recursos estatales. La transparencia fiscal, en ltima instancia, implica todo el proceso; es decir, desde la elaboracin de los presupuestos, procesos comunicacionales y de control, y monitoreo. Estos pasos implican volver a la comunidad, lo que quiere decir que quienes se beneficiarn de las polticas deben participar con responsabilidad. Uno de los aspectos analizados en la regin sobre transparencia fiscal es el proceso presupuestario. Segn resultados de un anlisis llevado a cabo el ao 2007, Bolivia ocupa el quinto lugar entre nueve pases en la percepcin de la poblacin sobre la transparencia del proceso presupuestario. 40 Grfico 15 ndice general de transparencia presupuestaria

Fuente: CEDLA, ndice de transparencia presupuestaria. Informe Bolivia. 2007

Segn el estudio, los principales rasgos del balance positivo otorgan una calificacin ms elevada en el pas a los siguientes aspectos: 1) Atribucin y participacin del Poder Legislativo (48%), 2) Responsabilidades de gobierno (47%), 3) Calidad de la informacin estadstica (47%) y 4) Informacin sobre criterios macroeconmicos (46%).

40

CEDLA.ndice de transparencia presupuestaria. Informe Bolivia. 2007.

24

El balance negativo no es muy alentador e identifica los objetivos estratgicos que debera adoptarse en todos los niveles de gobierno para mejorar los procesos de transparencia fiscal: 1) Oportunidad en la informacin (14%), 2) Participacin ciudadana en el presupuesto (20%) y 3) Capacidades del rgano de control externo (27%). Grfico 16 Promedio de la variables del ndice de transparencia fiscal Bolivia

Fuente: CEDLA. ndice de transparencia presupuestaria. Informe Bolivia. 2007

Una de las principales lecciones aprendidas sobre los esfuerzos de la regin en cuanto a procesos de transparencia fiscal es la orientacin sesgada a evitar la corrupcin; son muy pocas las iniciativas para abrir la informacin y mucho menos para hacerla comprensible.41 En trminos generales, hay casos de importante participacin ciudadana, pero pocos resultados en efectos de distribucin equitativa. Para ello, se recomienda consolidar e incorporar en sus sistemas nuevas reglas de responsabilidad fiscal, programas de transferencia condicionada y mecanismos de presupuesto participativo. Adems, la confianza en los sistemas fiscales tambin se vera fortalecida con una mayor diversificacin de la generacin de impuestos, reduciendo la vinculacin de los ingresos de los impuestos y centrando el gasto pblico en la eficiencia, la calidad y la equidad. Resaltan tres elementos centrales como agenda pendiente en la elaboracin de estrategias de parte de todos los niveles de gobierno para lograr una mayor transparencia sobre el manejo de los recursos estatales. La primera tiene que ver con la oportunidad de la informacin; la segunda, con procesos confiables de rendicin de cuentas; y la tercera, con la participacin ciudadana en el presupuesto. Todos estos aspectos son fundamentales para facilitar la

Capln, Norma. Transparencia presupuestaria: una va a la cohesin social. Revista Centroamericana de Administracin Pblica. (55-69):31-44(2005).2005.
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legitimidad de las polticas pblicas adoptadas por los gobiernos, as como para fortalecer procesos democrticos de gestin de recursos fiscales. De competencias fragmentadas a una gestin por resultados La ausencia de polticas uniformes deriv en mltiples criterios de distribucin de los recursos que no responden a las necesidades de desarrollo, ni a las competencias de cada nivel de Estado. Por ello, el tercer paso que exige la agenda de polticas pblicas para orientar la poltica fiscal al desarrollo consiste en pasar de un sistema piramidal a uno por logro y resultados. Este paso se basa en generar responsabilidad en la poblacin y los gobernantes, ms all del derecho sobre el uso de los recursos fiscales. Qu implica dar este salto? En primera instancia, plantearse nuevas preguntas sobre la gestin fiscal que vinculen la administracin de los recursos con metas concretas de desarrollo. Para ello es fundamental adoptar en todos los niveles de gobierno una lgica de gestin por resultados, que permita reasignar el presupuesto histrico de intervenciones dirigistas, sectorializadas y burocrticas a un sistema de atencin en torno a las necesidades de la poblacin.
Sistema piramidal
Cunto dinero distribuir? Qu atribu ciones y roles posee cada nivel?

Sistema de anillos concntricos

Quines son los actores? Qu necesidades tienen ? Cmo queremos llegar?

NACIONAL

. GOBIERNO CENTRAL

. PREFECTURA

DEPARTAMENTAL

Personas Hogares Comunidad

MUNICIPIO

MUNICIPAL

Intervenciones fragmentadas Limitaciones de construccin de paquetes Procesos truncados de construccin de polticas Promueve la fragmentacin y sectorialidad

Paquetes de intervencin diferenciados Posibilidad de construir paquetes de intervencin Flexibilidad en las funciones Fluidez entre niveles de gobierno Cada hogar y comunidad recibe un paquete en funcin a las necesidades especficas

Esto implica, a su vez, abandonar preguntas tales como: cuntos recursos destinarn los distintos niveles de gobierno al pago de la planilla salarial de maestros? Cuntos recursos destinaremos a la construccin de vivienda? Y optar por otras nuevas: cuntas personas menos ingresan hoy a las filas del desempleo? Cuntos nios y nias evitan la desercin escolar como resultado de las polticas de transferencias condicionadas? Cuntas familias de la comunidad se ven beneficiadas y favorecidas por polticas de desarrollo productivo basadas en estndares laborales y ambientales elevados? Un requisito imprescindible para el xito de este esquema radica en la implementacin de sistemas de seguimiento y evaluacin que permitan cuantificar el impacto social, ms all de la ejecucin presupuestaria. 26

Conclusiones Bolivia enfrenta un desafo histrico: reducir los niveles de pobreza y desigualdad que no permiten garantizar un piso mnimo de condiciones de vida para toda la poblacin. La renta del gas, recurso en el que se asienta gran parte de la economa y la fiscalidad bolivianas, juega un rol fundamental en las posibilidades de revertir el desarrollo humano sin ingresos que caracteriz el desarrollo del pas en los ltimos aos. Este ensayo plantea que las articulaciones entre fiscalidad y desarrollo pueden convertir a la poltica fiscal en una herramienta til para el desarrollo. Los esfuerzos por consolidar la legitimidad fiscal lo son tambin por consolidar la legitimidad democrtica. Qu desafos plantea la fiscalidad existente? Por un lado, la dependencia del gas debera permitirnos que la riqueza generada por estos recursos reduzca las asimetras departamentales, municipales y entre grupos, a travs de una poltica redistributiva, con impacto progresivo y a favor de la poblacin histricamente excluida y postergada. Sin embargo, y dado el carcter no ilimitado de estos recursos, la poltica fiscal deber tambin atender otros temas importantes. Entre ellos, contar con impuestos ms progresivos, ampliar la base estrecha de contribuyentes, incrementar los esfuerzos por reducir los niveles de evasin, controlar de una manera ms sistemtica la ejecucin y proteccin del gasto social, especialmente el pro-pobre. Estos efectos tienen la potencialidad de crear ciclos virtuosos, ampliar la base impositiva, reducir de la excesiva dependencia de impuestos indirectos y tarifas de explotacin de recursos naturales, y ampliar la incidencia de los impuestos directos que son los que se caracterizan por la mayor progresividad. Cmo lograr este objetivo? Este ensayo plantea que las articulaciones entre fiscalidad y desarrollo podran sentar las bases fortaleciendo la democracia con sistemas tributarios progresivos, gasto social pro-pobre y una legitimidad fiscal basada en la transparencia en el uso y asignacin de los recursos fiscales. Tres pasos mnimos deberan permitir a Bolivia articular la poltica fiscal con los resultados sociales. Primero, lograr un acuerdo entre actores sobre las bases de un pacto fiscal que considere: la garanta del respeto del derecho de todos los bolivianos de gozar de un piso mnimo de condiciones de vida, mecanismos de compensacin regional y sectorial para garantizar la universalizacin de los beneficios en todo el territorio nacional, y la priorizacin en todas las acciones estatales de la funcin social. Segundo, garantizar procesos democrticos de elaboracin presupuestaria y de gestin de los recursos estatales en base a esquemas que motiven la transparencia fiscal y que se basen en procesos participativos, desde la elaboracin del presupuesto hasta el control o seguimiento del uso de los recursos estatales. Tercero, adoptar en todos los niveles de gobierno una lgica de gestin por resultados, que permita reasignar el presupuesto histrico de intervenciones dirigistas, sectorializadas y burocrticas, a un sistema de atencin en torno a las necesidades de la poblacin. En el escenario previo al diseo territorial del Estado que reconoce entidades territoriales autnomas, es urgente sentar las bases para un dilogo fiscal nacional que trascienda el debate sobre la distribucin de las rentas y d un salto a la discusin sobre alternativas viables para multiplicar el impacto social resultante de las polticas pblicas.

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